少数民族地区新农村建设方略与融资政策思考
[发布时间：2007-12-07 00:00:00 点击率：]

　刚刚闭幕的党的十七大报告进一步阐明了建设社会主义新农村的必要性、紧迫性。报告说：新农村建设“事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重……”由于我国农村主体市场发育不健全、不成熟，农民组织化程度低，信息不对称等因素制约，特别是西部少数民族地区因农村人口多、素质低、生态环境脆弱，工业化、城市化水平远落后于东部发达地区，其构建难度更难以言表。本文结合十七大报告精神和西部湘西新农村建设的实践，谈点拙见。

　　一、加大新农村建设的创新力度，重在实现“三个转变”

　　第一，在经济布局特别是产业开发上，由“趋同”经济向特色经济转变。赫尔希曼倡导“非平衡发展战略”，强调优先发展有特色、有优势的产业和行业，以带动整个经济的起飞。如果经济或产业“趋同”，非但显现不出自己的优势与特色，而且容易遭受市场的打击。

　　第二，在发展主题上，由多种经济成分共谋发展向以民营经济为主转变。坚持“不求所有，但求所在，唯求所得，力求发展”的原则。鼓励和支持农村民营企业、民间资本进入乡镇企业、集体企业，加快公退民进的步伐。最大限度地形成境外资本、县内资本、彼邻资本一起上的多元化新农村建设投资格局。

　　第三，在发展建设上，由资源依赖型向市场主导型转变。注重研究降低经济发展对资源依赖度，加快由资源依赖形向市场主导型的结构调整力度，关键在于培育市场主体、创造市场环境、健全市场法规。同时注重技术创新的推动作用。

　　二、加大基础设施及公共服务产品的建设力度

　　长期以来，我国城市的道路、供水、供电、学校、医院等都由政府投资建设，农村的基础设施和公共服务大都由农民自己投资。因此，财政支出着力加大对农村生产、生活等基础设施和教育、文化、卫生等事业的倾斜，为新农村建设构筑发展平台。比如因农村缺乏自来水、下水道以及商业流通的基础设施、生活保障设施，限制了农村电器用品的需求；限制了农村厨房、厕所等和享有现代化文化生活的可能性，制约了农村巨大内需市场的潜力发掘；加大农业科技进村入户及农技站、科协、龙头企业、农民经济合作组织在农业产业化建设中的推广与合作力度；大力发展农村连锁经营、农资超市、农家店，培植多元化的农村市场流通主体，加快农村经纪人、农产品营销专业户等中介组织建设，特别是在培养新型农民上下功夫，竭力把广大农户培养成有较强市场意识、有较强生产技能、有一定管理能力的现代农业经营者。

　　三、提速小城镇建设，为转移农村剩余劳力，改变农民的经济关系，加速从农民到居民的身份转换创造条件

　　由于农产品的需求收入弹性小，价格弹性较低，造成农产品的供给曲线向外移，导致农产品价格大幅下跌。通过产业、就业结构的调整，农业劳动力向非农产业转移，使流动出来的劳动力由农产品供给者变成农产品的消费者。如美国农业人口的比重由1920年初步完成工业化时尚有50%，到2000年只剩下2.6%。法国在产业革命开始的1840年至1846年，农业人口为51.9%，随着工业化和现代化的推进，到2000年只剩下1.6%。同属东南亚的日本、韩国和我国台湾省，“二战”后伴随农村劳动力产业、就业结构的调整，日本农业人口1950年为48.3%降到2000年的5.1%。韩国1960年农业人口为63%，到2000年仅存10.9%。有择重地提速城镇化，实现农村劳动力不断向非农转移，农民的收入结构包括身份才会发生质的变化!因此，新农村建设应该把加速城镇化建设作为重点内容予以界定。

　　四、积极引领劳务经济，培育新型朝阳产业

　　据调查，2006年底，湘西州农村有近128万劳动力，且每年新增5万人左右，而该州从事农业的劳力只需要63万余人，富余劳力65万。不甘穷困的湘西农民出外打工谋发展。2006年出外务工人员达47万余人，实现劳务收入27亿元。外出打工收入对湘西州农民人均纯收入指数的贡献率达到35%，据湘西州统计局永顺、古丈等7个县49个乡镇100多个村的调研显示：2006年农民人均纯收入1962元，经济作物683元，养殖业253元，劳务输出703元。粮、经、养、劳各占人比为16.5%、34.8%、12.9%、与35.8%，其中仅劳务经济收入比粮食作物加养殖业人均收入的总和还多127元。红色“苏区”永顺县塔卧镇 外出务工9326人，总收入4660万元，人均保守收入5000元。该镇广荣村二组共有47户151人，劳动力91人，稻田面积仅84.8亩，旱地52亩，人多田少地薄捆绑了农民产收手脚。该村走外出务工之路，22户53人在外务工，务工为该村创收36万元，人均纯收入7000余元。甚至还在州府吉首组建出租车队。没有人力资源外出务工的家庭因无收入来源，生活很拮据。农村富余劳动力转移是一笔巨大财富，力度不大的乡镇完全可以通过引领富余农村劳动力转移来推进和提速新农村建设、城镇化进程，多渠道增加农民收入。这种模式在民族地区还有相当长一段历史时期。

　　“旅游产业是湘西州目前最大的门路”。这是时任总理的朱钅容基视察湘西时作出的科学界定。该州已形成了“自然风光”、“苗族风情”、“土家族风情”等方面较具影响力的旅游项目，2006年全州共接待游客656万人次，全年实现旅游收入达24.6亿元。旅游业的发展拉动了全州经济增长，且成为一大经济亮点。该州有11个乡镇具备了这种优势，每年接待游客都达8-100万人次；这些乡镇通过发展旅游业每年都给当地居民带来人均500-800元不等的收入。通过发展旅游业有效地挖掘了自然资源和人文资源，改善了交通条件和旅游相配套的娱乐、住宿、餐饮等基础设施，拉动了第三产业的快速发展，解决了全州8万多人的就业问题。

　　五、调整、完善和创新金融、财政政策，形成多元化的新农村建设投资格局

　　资金短缺是新农村建设尤其是贫困山区长期面临的首要“瓶颈”问题。这正如马克思在《资本论》中所说：货币是经济发展的第一推动力。建设社会主义新农村的关键是解决“第一推动力”的问题。当前，在多种经济成分并存和多种经营方式发展的特殊背景下，新农村建设的资金需求上，以生产领域为主的短期、小额资金需求，正向长期与短期、大额大宗、生产与流通、加工等综合需求转变，特别是随着新农村建设的不断深入，农村经济结构战略性调整、生态建设、农村新技术推广应用，尤其是滞后的基础设施建设，已成为新一轮农村资金需求的重点。但这些仅靠政府投入，靠一个或几个单位帮扶是远远不够的，因此要动员各方面的力量，形成多元化的全社会融资格局；还通过大力调整财政支出结构，统筹安排和整合中央转移支付资金，不断加大对新农村建设的滚动、集中投入。具体来说：

　　1、积极争取中央新农村建设专项资金政策。2006年国家财政预算安排新农村建设专项资金3397亿元，按8亿农民计算人均424元，2007年中央财政预算安排新农村建设资金3917亿元，同口径计算全国农民人均约490元，这绝非是一笔小数目。按照湘西州221万农村人口计，该州2005年、2006年享受中央预算安排9.4亿元和10.8亿元新农村建设资金。照此概率，笔者以为政策争取的空间是十分巨大的，更何况是西部民族地区呢。因此，要认真清理财政支出政策，取消历史上对农民的歧视性政策，尤其是要充分把握财政投入增量，确保预算资金安排不落空，分步建立覆盖农村的公共事业网络体系，真正使农民在享受社会公共产品方面逐步缩小与城市居民的差距。

　　2、积极动员和政策引导全社会力量支持新农村建设，形成广泛统一的责任参与意识，把新农村建设视为义务和天职。建立起财政补助、贴息、税收优惠、政府担保等“多轮驱动的”激励机制，发挥积极财政政策的调节、引导和干预作用，帮助农村吸引城市人才、资金和技术，最大限度地实现城市生产要素和优势资源向广大农村回流。积极引导民间资本、工商资本、外商资本等社会资本投入到新农村建设中来，从根本上增加农村的投入总量。政策引导和必要的政策约束农发行、开行、农行、农村信用社的信贷资金投入到新农村建设中来。从宏观上看，据人总行调统局统计，2006年我国金融机构贷款总规模已突破20万亿元,如果再将其中一部分资金吸引到新农村建设中来，哪怕是10%，也是相当可观的。据国情资料调统,我国城乡资金投入差异大，农村信贷投入增长过慢。2005年，全国县以下银行金融机构存贷比为56.3％，同期全国金融机构存贷比为69％，比全国平均水平低12.72个百分点；农村地区人均贷款余额不足5000元，同期城市人均贷款余额超过5万元，相差达10倍；县以下银行金融机构平均贷款增长9.7％，同期全国增15.7％，与全国比低6个百分点。由此导致2005年全国城市居民人均收入约农村的5倍！从湘西州关联的三家金融机构看，其投农的贷款总量远低于从农村吸收存款的增量和总量。2005年某商业银行05、06年的农贷实际占比仅为13.7％与13.4％。远低于农业占GDP的比重。05、06两年农村信用社，净占了金融机构贷款增量的70.7％与63.6％。“三农”的主力军事实上要重新定位。正因为缺少“第一推动力”，很多富农惠农的好项目也只能“望梅止渴”。

　　为此，笔者建议：

　　（1）着力改善金融经济生态环境，为金融的健康营运提供游刃有余的选择空间。不同的环境要素会对金融生态主体产生不同的环境约束。首先就信用环境来说：如椪柑、猕猴桃等已经在湘西形成了规模效应，而支撑当时开发的信贷资金却如“泥牛入海”。据调查，某中扶县自1998年始发放中扶贷款2.49个亿，加上人行、发行原98年前划转的1.27亿元，专项贷款达3.76亿元，而形成的“不良”就达3.4亿元，占了专项贷款余额的91％，占全部贷款余额的70％。其次就经济环境论：行政信用扩张的行为导致经济波动信用残缺。由于政府、农民、公司三方面缺乏有机的衔接和农村综合服务体系的滞后、不配套，导致产业失败、信用缺失。如永顺县某乡3000亩粮田退耕种植纽荷尔脐橙，主要系品种和技术培管问题，导致项目崩溃，66万元贷款本息无归。该县羊峰红提同样是发展时缺乏土质、气候以及培管技术论证， 400余户140万元信用社项目贷款有108万元至今无法收回。正因为如此，这在很大程度上挫伤了农民再开发激情。因此，最根本的途径就是用科学发展观去界定政府职能，提高有效作为的经济导向能力，改变过来靠投资扩张为主导的短视效应的经济增长方式与模式。

　　（2）着力调整和创新金融经济政策，重塑“三农”——新农村建设的主力军形象。今年中央金融工作会议对农发行、农行的支持定位作了明确界定：必须面向“三农”、面向新农村建设。农行出台的“十六”字方针的第一句话就是服务坚持面向“三农”，以县域经济为基础，农工商联动……由于农村金融体制改革设计上的缺陷， “商业运作”与支持“三农”始终矛盾重重。尤其是农行一味走城市化商业营运之路，把大批有后发潜力的农村集镇网点硬性撤除。商业性资金一个显著特征是趋利性，相对农业投入高风险、低效益。如何保证商业性资金对农村的稳定投入，政策配套支持与扶持很关键。因此，第一，国家对商业性银行支农应相应出台补贴政策，建立风险补偿机制，并按比例免征营业税；第二，延长中央或省扶贫贷款的贴息期限，目前通常为一年，贴息应按产业的投入产出期来确定贴息期限；第三，区别放宽新农村建设的贷款准入条件，有必要专题拟定新农村建设的贷款评级、授信与准入制度；第四，分级并约束性地放宽“三农”贷款的授权与审批；第五，按区域经济需要恢复和适时延长服务（机构）链条。

　　（3）调整和创新农村金融体制，尽可能遏制改革设计上的障碍。从农行与信用社分离开始，国家试图把农信社作为信贷支农的主体，认为农村一家一户为生产单位，农信社作为群众性的合作金融组织，更适合支持分散性家庭生产经营的资金需求，而当前农村资金的需求已向结构性调整、生态建设、种养加乃至流通综合层次转变，农村信用社难以适应这种复合型的承贷需求；况且农业的弱质产业属性，决定其不能以商业性供应为主。因此，农村信用社难以承担农村信贷供应主渠道的重任。第一，中央应重新界定农村金融支持体制与框架，明确划分政策性农发行、商业性农行、农村信用社各自的承贷主体。第二，明确界定农行、农村信用社支持新农村建设的投放比例特别是增量比例，并出台约束性的考核政策。第三，政策性农发行必须现С?ldquo;三农”即新农村建设作为政策性业务的唯一取向，正确处理安全性与效益性的辩证关系。第四，建议农发行按资金额度分级准入与审批：县级支行300万元以内，州市分行备案；市州分行1000万元以下，报省分行备案；1000万元以上由省分行审批，这样准入与审批质量大为改观，办事效率必然随之提高。第五，农发行应适时降低对西部民族地区、欠发达地区新农村建设贷款的准入条件。第六，近一步完善农业保险补贴政策，对贫困地区保险实行低收费、高补贴，以稳定增加农民的收入，积极鼓励现有商业保险公司开办和扩大农业保险经营业务，各级财政应设立专项基金，加大对农业保险业务的补贴。通过减免营业税、所得税等优惠办法，支持农民和农业经营合作组织发展壮大，综合提升农业产业化服务水平。第七，政策界定“生产发展”和“生活宽裕”的基本标准，按发达、欠发达与贫困三个级次确定参数，如农业产业化中的一、二、三产业的发展比重、人均可支配收入、人均住房面积与标准、人均占有就学、就医水平等享受国家改革开放成果的幸福指数来划分标准。

　　（作者单位：湖南湘西州财政局）