借鉴丽江经验 做好恢复重建工作
[发布时间：2008-06-17 00:00:00 点击率：]

　□ 中共成都市委政策研究室社会处

　　云南省丽江市位于滇西北云贵高原和青藏高原的连接地带，全市幅员面积为2.06万平方公里，总人口115万，其中少数民族人口占56.46%。居住着汉、纳西、彝、傈僳、普米等12种民族。丽江地处横断山脉“三江并流”区域，地形地貌复杂，山川秀丽，历史悠久，文化灿烂，旅游资源十分丰富。

　　一、丽江“2.3”地震震情

　　1996年2月3日19时14分18秒，丽江境内发生里氏7.0级大地震。震中位置北纬27度18分，东经100度13分，震级里氏7.0级，震源深度10公里。宏观震中为现丽江市中心城区。主震后，震区连续不断发生了3级以上有感余震1000多次，最大余震为1996年2月5日里氏6.0级强余震。这次地震发生突然，震级高、裂度大、范围广。地震共伤亡人员15725人，其中：死亡309人，重伤3725人，轻伤12301人，全市20多万人无家可归。10多万头大小牲畜死亡。房屋受损面积1416万平方米，其中，倒塌42.98万间606万平方米；严重破坏40.22万间574万平方米；中度破坏19.85万间281万平方米。建筑物破坏造成的损失33.42亿元。加上生命线工程，工商企业、乡镇企业设施及设备及设施损失，直接经济损失46亿元（经国务院灾害损失评估专家评估）。“2.3”大地震后，还遭受了各种自然灾害，1996年全市均不同程度遭受干旱、洪涝、风雹、泥石流、低温冷冻、病虫灾害等自然灾害。 

　　二、恢复重建准备阶段

　　在1996年春节前基本完成抢险应急工作之后，1996年2月中旬进入了恢复重建的准备阶段。

　　（一）恢复灾区正常的生产生活秩序。及时组织市内电力、供水、通信部门开展生产重建，在最短的时间内实现了灾区通水、通电、通讯畅通。及时组织专业技术人员对房屋作安全鉴定，凡经鉴定可继续使用的房屋继续使用；对确实不能使用的，搭建临时过渡房，初步解决了灾区的居住、教学和工作场所。震后30天内排除了基础设施险情，基本恢复了灾区生产、生活、工作秩序，所有受灾学校能在防震棚教室如期开学上课；震后90天内，灾区农户基本实现“人有住处、粮有放处、畜有关处”三有目标，保证了恢复重建的顺利进行。 

　　（二）成立恢复重建领导机构和工作机构。省、地、县三级都成立了恢复重建指挥部，负责恢复重建的组织领导。政府主要领导担任指挥长，分管领导任副指挥长，相关部门为成员单位。指挥部下设办公室、财务管理组、监察审计组。办公室设在建设局，抽调专业人员组成，负责指挥部的日常工作，包括计划管理、项目审批、项目管理；财务组设在财政局，负责恢复重建资金的落实到位和管理；审计监察组设在审计局，负责恢复重建资金的审计、监察工作。

　　（三）编制恢复重建规划方案。省恢复重建指挥部编制的《丽江地区震后恢复重建规划方案》，经省政府审批后颁布执行。规划方案的主要内容包括：方针及原则；民房恢复重建规划；基础设施恢复重建规划；丽江古城恢复重建规划；主要系统恢复重建规划；其他系统恢复重建规划；抗震设防措施；资金筹措及安排。

　　（四）建立恢复重建的管理制度。恢复重建工作点多面广、时间紧、任务重，具有一定的特殊性，按照正常的基本建设程序难以适应恢复重建的要求，所以制定了一套恢复重建的管理制度。一是计划管理；二是项目审批；三是项目管理；四是资金管理；五是规划设计及施工管理。

　　（五）建筑材料的组织供应和管理。恢复重建需要大量的建筑材料，丽江原有的地方建筑材料生产企业生产能力有限，并且在地震中受到了破坏，难以满足恢复重建的需求。于是丽江以“恢复重建、建材先行”为方针，首先扶持了区内6家水泥生产企业恢复生产；兴建了一批砖瓦、砂石等材料的生产企业；开辟了“丽江嘉和建材城”。为恢复重建的建材供应提供了保障。为了避免建材价格由于供需关系的改变导致过度上涨造成恢复重建资金超预算，由地区物价、建设、工商部门联合下达了《关于加强恢复重建期间建筑材料价格管理的通知》，决定在特殊时期对原开放由市场调节的主要建材价格，按分级管理的原则重新纳入国家定价管理。凡在灾区从事建材生产、经营的企业，其建材价格由物价部门管理审批。作价方法按出厂价格实行利润率和进销差管理的办法。

　　三、恢复重建过程

　　在完成上述恢复重建的准备工作后，1996年4月丽江全面展开了恢复重建工作。

　　（一）基础设施恢复重建。基础设施的恢复重建，关系到整个恢复重建能否顺利进行，因此，恢复重建规划方案中，要求基础设施在当年内要抓供电、交通、通讯等部门的恢复重建、上半年要全部恢复正常运行，年内基本完成，保证重建家园的需要。优先安排了基础设施的恢复重建。

　　（二）民居恢复重建。从1996年4月中旬开始了民居恢复重建。在恢复重建过程中，首先对四个成片倒塌且地质条件差的村庄和一个处于滑坡地带的居民点进行了整体搬迁的异地重建。按照“统一规划、统一勘查、统一设计”的原则，采取了统一建设和群众自建两种方式。实践证明，群众自建的方式可充分调动群众重建家园的积极性，工程进展顺利。对大量的民居采取了就地重建和恢复的方式，分别按照倒塌、严重损坏、中度损坏和轻度损坏四个档次给予了资金补助，群众自力更生进行了重建和修复。政府在民居的恢复重建中加强了技术指导、编印了《丽江地区民房设计及施工技术要求手册》发放给群众；深入乡镇开办农村工匠培训班，让农村工匠掌握民居建设中的抗震措施；每个乡镇派驻了一名工程技术人员挂职担任副乡长（副镇长）负责民居恢复重建工作的组织、指挥和技术指导。

　　（三）丽江古城恢复重建。地震发生前，丽江古城正在申报世界文化遗产。震后，联合国专家组到丽江古城考察，认为丽江古城的基本格局仍然保留，可以继续开展“申遗”工作。在恢复重建中，编制了丽江古城的恢复重建规划，按照“修旧如旧，恢复原貌”的原则，通过精心组织，分步实施，对古城的民居和传统建筑进行了原貌恢复；对原有的与古城风貌不协调的建筑进行了拆迁改造；完善了古城的供水、排污、电力、通讯、消防等基础设施；新建了一批公厕；重建了木府、万古楼等一批历史建筑。1997年12月，丽江古城“申遗”成功，被联合国教科文组织正式列入世界文化遗产清单。

　　（四）教育卫生文化系统恢复重建。在恢复重建中，各级政府把教育、卫生、文化系统的恢复重建摆在重要位置。恢复重建资金重点扶持社会事业的重建项目，实施了丽江地区人民医院、丽江县妇幼保健院的总体搬迁，丽江地区中学、丽江县第一中学、丽江卫校、丽江师范、丽江体育场、民族文化交流中心、云岭剧场等重点项目的恢复重建。安排了卫生系统恢复重建项目167个，其中重建医院、卫生院43个；教育系统恢复重建项目464个，其中重建271个，新建15所希望小学。通过恢复重建使教育、卫生、文化系统的设施得到了改善，为丽江的发展打下了坚实的基础。

　　（五）工商企业恢复重建。本着“恢复重建与地方民族经济发展相结合”的原则，省政府出台了灾区恢复重建中对工商企业的8条政策。对恢复重建项目的税收给予优惠，银行贷款给予扶持，对企业的呆账、死账进行处理。由于政策的扶持，全区的工商企业利用银行贷款开展恢复重建，很快恢复了生产，扩大了生产规模。银行为灾区的企业核销了呆账1000多万元，使企业得以轻装重建。一大批企业从重建中完成了改制。在恢复重建中，通过招商引资、投融资，新建了一批旅游基础设施。如云南省第一家五星级酒店——丽江官房大酒店就是在恢复重建过程中投资新建的。震后丽江标准床位已达到5000张，比震前增加了3750张。长达2908米的玉龙雪山大索道于1998年建成运行；四季滑雪场、民族文化园等项目已于地震当年动工建设，先后吸引12家国内外客商到玉龙雪山开发区投资，全部投资总额达2.4亿元人民币。

　　（六）机关事业单位恢复重建。为确保重点，机关事业单位的恢复重建最后启动，在恢复重建过程中，按照加固恢复和拆除重建两个档次给予定额资金补助，鼓励机关事业单位对口、多渠道争取资金的方式开展。截止1998年底，全区机关事业单位加固、改造、重建工作全面结束。

　　（七）恢复重建过程中的管理措施。震后恢复重建，是丽江有史以来一项庞大的建设工程，为了给后人留下一份合格的工程质量答卷、一份清正廉洁的政治答卷。恢复重建开始，地委、行署提出了“确保干部不出问题，确保工程质量不出问题”的要求。为确保这一目标的实现，丽江采取了相应措施。如：实行项目行政首长负责制；在项目实施过程中加强了项目工程质量管理；科学合理的确定工程抗震设防标准；重新确定了丽江县城的地震基本烈度；严格执行项目招投标制度；物价和技监部门开展建材质量和价格大检查；监察部门开展建设工程执法监察；严格执行恢复重建资金管理的审批和拨付制度；加强了事后审计工作。

　　（八）恢复重建成果。按照省委、省政府提出的“一个方针、两个结合、四个原则”的要求，在党中央、国务院的关心支持下，在省委、省政府的直接领导下，在全国人民的大力帮助和国际友人的支援下，全市广大干部群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，原定三年完成的恢复重建计划，在两年内基本完成。灾区呈现出经济发展、社会稳定、民族团结、人民安居乐业的良好局面。

　　四、恢复重建工作中的几点启示

　　（一）必须加强党的领导。当大地震灾难突然降临到丽江人民头上时，灾区人民之所以能够临危不惧，临危不乱，房倒人不倒，就是因为大家心中有一个主心骨，坚信党中央、国务院的坚强领导，坚信社会主义制度的优越性，坚信有人民子弟兵的支持，坚信有省委、省政府和灾区各级党委、政府的正确领导，坚信有全国人民及国际社会的援助，就一定能取得抗震救灾、重建家园的胜利。地震发生后。中央领导多次到灾区视察和指导恢复重建工作。省委、省政府多次召开会议，研究部署抢险及恢复重建工作，市、县各级党委、政府更是全力以赴，直接指挥抢险救灾和恢复重建工作，广大共产党员在抢险和恢复重建中，以身作则，舍小家顾大家，公而忘私，真正起到了先锋模范作用，激发了广大干部群众重建家园的信心和干劲。

　　（二）必须全心全意依靠人民群众，坚持自力更生，艰苦创业。在这次抗震救灾、恢复重建中，丽江人民自强不息、自力更生、艰苦创业的精神得以充分展示，虽遭此灭顶之灾，而始终矢志不渝回天之志，不等不靠，自力更生，生产自救，重建家园。灾区倒塌的所有居民建筑，就是主要依靠灾民自力更生的力量迅速恢复起来的。工商企业的恢复重建也是主要依靠企业的自身力量和广大职工的努力完成的。

　　（三）必须坚持改革开放的方针和政策。经过这次大地震的冲击和洗礼，丽江人民更深切地感受到党的十一届三中全会以来改革开放方针政策的无比正确。正因为有了改革开放才有我们国家综合国力的增强，增加了对边疆少数民族地区交通、通讯、能源建设方面的投资，从而极大地增加了灾区承受和抵御自然灾害的能力。如果当初没有丽江机场和程控电话等建设，丽江地震灾区的救援工作就不能得到如此快捷有效的成果，灾区的伤病员也不能得到如此全面的救治，没有改革开放，没有我国在国际地位上的提高，丽江“2.3”大地震就不能引起国际社会如此的关注和快捷的救援大行动。此外，由于改革开放的富民政策，丽江人民物质生活普遍提高，有了一定的“家底”，为灾后能够以自力更生为主地迅速开展民居恢复重建创造了条件。

　　（四）必须制定科学合理的恢复重建规划方案，精心组织，科学管理。丽江地震发生后，省政府及时制定了《丽江地震灾区恢复重建规划方案》，规划方案坚持实事求是的原则，充分考虑到丽江地震灾区经济贫困、发展落后、多民族聚居等特点，结合国家救灾方针，明确了恢复重建的指导思想，提出了丽江地震灾区恢复重建必须坚持的指导方针和原则，对恢复重建的实施步骤、政策措施作了明确的规定。由于有明确的指导思想和方针、原则，各级领导、干部、群众就有了共同的标准和目标，达到了认识统一，做到了心往一处想，劲往一处使，确保了恢复重建工作有条不紊地进行。