小产权房屋的尴尬
[发布时间：2008-11-25 00:00:00 点击率：]

　　□  许前川

　　小产权房屋是我国一直提倡并努力改革试点的，是在如火如荼的房地产市场中产生的新名词，成为中国重要的房产权利类型之一。小产权房屋包括：已购公房，乡、村产权房和使用权房。但本文所称的小产权房屋仅指乡、村产权房屋，包括在租用的集体土地上修建的房屋。伴随着多样化的城市试点，小产权房的规模不断增加，目前总体上接近我国120亿平方米城镇住房的40%，通过带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、城镇居民的依法建造、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径筹资建房，小产权房已有大约50多亿平方米，约占现存中国农村270亿平方米村镇住房的20%以上。北京、上海、广东、成都、重庆、天津等地几乎出现小产权房的洪流。各地小产权房屋建设历史悠久，地方政府希望出台法律、法规统一解决小产权房屋。然而，小产权房屋的合法性问题难以解决，牵扯到法律调控对象的平等性和我国土地制度调整等问题。

　　小产权房屋大量出现的

　　原因分析

　　第一，小产权房屋是我国二元化房地产市场的必然产物。我国的土地分成国家所有的土地和集体所有的土地。国有土地可以修建商品房，集体所有的土地只能部分用作农民的宅基地。宅基地的所有权归集体，使用权归村民，不能出租、出售、抵押、转让，但可以继承。在国有土地上修建的商品房，通过法定手续，例如购买等才归公民所有，政府给购买者颁发土地使用权证和房屋所有权证。集体土地只有通过政府的征用、征收等形式才可以变成国家所有的土地，经过法定审批，才可以修建成商品房流转。城市商品房价格太高，房价上涨过快，使城乡之间的房价差距悬殊过大，于是许多城镇居民向周边的郊区、农村寻找廉价房源。而城市周边的农民利用自家的宅基地通过翻建住房，扩大面积，将多余的住房租售给城镇居民。村民委员会和乡镇政府也抓住商机，在农村集体土地上从事房地产开发，将房屋出售给城镇居民，置换出资金用于本地经济建设。我国实行物权法定原则，我国只保护法律认可、确认的物权种类，对我国法律没有确认的物权不予认可。城镇居民从农民手中购买的住房和购买在农村集体土地上开发的住房，不被法律认可和保护，没有合法性。乡镇政府和村委会颁发的乡村房屋产权证书，在房地产市场上不受法律保护，只能作为交易双方自行认可、记录曾经交易的凭证。

　　第二，小产权房屋是高房价下的一种市场选择。放眼各地的房地产市场，新建商品房，即使是远离市中心的楼盘竟然房价也能高达几千元，甚至上万元。“两限房”、“经济适用房”、“廉租房”等保障性住房，只能部分缓解紧张的购房需求。邻近集体土地上修建的品质差不多的小产权房屋价格却是它们的1/3左右。购房者在想要买房，又不想沦为“房奴”的情况下，只好铤而走险，购买小产权房屋。物权分为占有、使用、收益、处分四种权能，完全的物权流转便利，也比较好实现。不完全的物权流转受限制，权利实现难度大。正因为这样，商品房等不动产价格高，我国法律体系保护比较完善，流动比较充分。而小产权房屋虽然可以算是非法建设，几乎不受我国法律的保护，但是有地方政府出具相应的证据，数量庞大，被拆除的可能性比较小，房屋本身的使用价值比较高，小产权房屋就大面积发展、四处开花，不仅受城里人欢迎，也受农村人欢迎。就使用价值而言，商品房屋和小产权房屋的使用价值差别不大，如果小产权房屋条件优越，使用价值还可能更高。城镇居民为改善居住条件，购买小产权房屋的积极性比较高。看到大量出现的小产权房屋，城镇居民购买者一般认为不会作为违法建设拆除。有乡、村政府出具的权属证书，虽然不是法定的，但总比没有好，即使被拆除，政府违法在先，也可以要补偿；不被拆除，如果缴纳部分款项，可以合法化，则比邻近的商品房更划算。部分购买小产权房屋的也有投资、投机的倾向。

　　第三，小产权房屋主要还是地方政府的改革试点产品。在改革浪潮之下，地方政府突破现行法律、政策的限制，寻找资金等发展本地经济，采取出卖、出售当地集体所有的土地的办法，换取资金搞当地建设。村民个人无法在集体土地上修建小产权房屋出售，集体土地是乡、村集体所有，在家庭联产承包责任制的情况下，土地分散，村民没有成片的集体土地，不能修建大量住房，即使个人修建，信誉也比较低，水、电、气、光纤等基础设施无法配套修建，少量的房屋也卖不出去。而以乡、村集体的名义修建的大量住房，搞好相关配套设施，除了没有法定证件外，其他居住条件完全可以解决，甚至，土地不给土地出让金、不缴纳相关规费等，省下一大笔开支。开发商还可以把小区居住环境搞得比城市商品房屋的环境更好，以增加卖点，吸引购买者。乡、村组织也可依靠集体土地交易获取大量资金搞好当地的基础设施建设等。

　　第四，小产权房屋是城市郊区农民分享改革发展成果的方式。在城市郊区，乡、村没有更多的办法发展、致富，只有打土地的主意。城郊结合部的集体土地污染严重，栽种庄稼效益低，规模经营缺乏资金，与近在咫尺的城市文明比较，差距巨大。乡、村等集体缺乏资金搞本地建设，寄希望于通过拿出部分土地，修建房屋出让后获得资金修建当地村民的房屋和公共设施。利用集体所有的土地置换资金改善当地生存、生产条件的欲望十分强烈而行动普遍，导致小产权房屋大量出现。成片开发的小产权房屋大多是乡、村集体经济组织配合开发商发展的，村民从中受益，愿意乡、村组织出面置换集体土地换取资金搞当地建设，改善基础设施和村民福利待遇，提高生活质量。村民面对蓬勃发展的城市文明无法分享，还有被边缘化的趋势，唯有的办法就是利用土地参与分配，分享城市发展带来的文明成果，愿意或支持乡、村组织在集体土地上开发房屋，形成小产权房屋片区。让农民以土地权利参与工业化，可以屏蔽我国征地制度对农民权益的侵害，有利于地方工业化，让农民分享工业化进程中的土地级差收益。

　　小产权房屋困境的

　　原因分析

　　目前，我国的小产权房屋是没有法律地位、交易不受法律保护的部落，小产权房屋的“生存”遭受挑战。

　　第一，小产权房屋是不被国家认可的房产。我国土地管理实行的是城乡二元土地所有制，城市和农村土地分开管理。我国的土地建设从规划、修建永久性住房、配套设施布局等方面法律有比较细致的规定。特别是针对商品房，我国管理环节多，管理比较规范，商品房市场一直繁荣。但我国法律等没有涉及农村村民在自家宅基地上修建住房等行为。农村宅基地上的农民住房一般是村民自己使用，土地有宅基地使用证，住房不颁发任何证书，我国权力不介入，买卖、赠送、抵押等无法进行，没有流转价值。既然小产权房屋是附着在集体土地上的，村民也只有宅基地的使用权，不享有房屋所有权。现在的小产权房屋实际上是城乡土地、房屋二元化管理的中间状态。房屋形式是商品房，实际法律属性等同于村民自己修建的住房，只是乡、村出具了我国不认可的手续。从维护法律的尊严和维护基本的土地制度出发，我国自然不承认小产权房交易的合法性。

　　第二，政府禁止小产权房屋的宏观调控不断强化。我国政策、规章不断重申小产权房屋是不合法建设，完全不能等同于商品房，禁止城镇居民购买小产权房屋。2007年12月11日，国务院常务会议指出，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。很快，国土资源部又再次重申城镇居民不得购买小产权房。

　　第三，购买小产权房屋风险大。我国政策是不支持消费者购买小产权房屋的。首先，国家建设委员会发出的购房风险提示中指出，“使用权”、“乡产权”、“小产权”的房屋无产权保障，不具有房屋所有、转让、处分、收益等权利，且不能办理房屋产权过户手续。 其次，像小产权中的“乡产房”、“村产房”等并没有房产管理部门颁发的产权证书，只有乡政府或村委会颁发的产权证，不能像办理了房屋所有权证书的房屋一样抵押、流转。如果遇到征地或拆迁，买受人的利益将很难保证。最后，购买小产权房无法办理贷款，只能一次性或分期付款，加大了买受人的资金压力，增加了购房风险。

　　第四，小产权房屋买受人的权利在司法实践中不受保护。画家李玉兰10多年前经当地政府同意从北京郊区宋庄一位农民手中买到一处住房，这是当地政府发展经济、扩大本地知名度的一个主要措施。之后，几百画家云集宋庄，多数都在当地购买了小产权房屋，形成发展创意产业的一个基地。2006年，李玉兰的卖方认为当初的合同无效，违背农村房屋城镇居民不能购买的规定，要求认定当初买卖房屋的合同无效。2007年12月17日，北京第二中院终审首次认定“画家村”农村小产权房屋买卖合同无效，李玉兰在90天内搬出农民院，获得9.3万元的补偿款。李玉兰的败诉再次证明法律不保护无效合同，小产权房屋买卖风险更加凸显。出卖人在出卖时即明知其所出卖的房屋及宅基地属禁止流转范围，出卖多年后又以违法出售房屋为由主张合同无效，故出卖人应对合同无效承担主要责任。对于买受人信赖利益损失的赔偿，应当全面考虑出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成损失两方面因素予以确定。