我国国有企业集团管理体制再造研究
[发布时间：2010-10-13 14:39:10 点击率：]

  本文从管理、法律、经济和宏观管理体制的角度分析了我国国有企业集团内部管理体制存在的问题，指出产生这些问题的根本原因在于目前国有企业集团内部的多级法人治理结构设计。提出了在保证集团公司作为投资和管理主体的前提下，通过建立完善一级法人治理结构、强化集团公司董事会功能和管理功能、弱化子公司董事会功能等手段对企业集团内部的管理体制进行再造的思想，其中，建立一级法人治理结构是本文思想的核心。

  □ 四川省社会科学院区域经济研究所 胡美伦

  自20世纪80年代开始，我国开始探索国有经济中企业集团的建立和发展，经过20多年的努力，我国产生了大批的全国和跨国的以产权联结为基础的大型企业集团。但是因为我国国有企业集团目前在集团内部管理体制上存在着巨大缺陷，企业集团内部管理关系尚未理顺，企业集团内缺乏相应的组织管理保障，因此严重制约着企业集团自身的生存和发展，使我国国有企业集团并未带来预期的经济和社会效益。因此，从企业集团内部管理出发，对我国企业集团的集团内部管理体制进行再造就成为目前我国国有企业集团管理建设甚至国民经济建设中的重大课题。

  一、企业集团的含义

  企业集团最先产生于欧美等发达资本主义国家，在不同的时期分别以卡特尔、辛迪加、托拉斯和康采恩的形式出现，但是企业集团一词的出现则最早于50年代的日本。因为各国企业集团产生的背景有很大差异，因此，理论界对于企业集团的概念尚无统一的认识，其中有代表性的几种观点分别是：

  社会学家Granovetter认为企业集团是通过各种不同程度的法律和社会关系联系的企业联合体。韩国学者Chang和Choi认为企业集团应该是具有正式股权联系的独立法人的联合体。战略管理学者Khanna和Rivkin定义企业集团是通过协调成员之间的关系采取一致行动的企业族群。日本学者奥村宏认为企业集团“本质上是大企业之间在资本上相互结合，但体现为集团领导制”。

  根据对企业集团的不同理解和定位，针对我国的国有企业集团的特点，本文认为在我国国有经济范围内，从集团管理的角度出发，企业集团的核心是指由一个具有投资功能和管理功能的母公司（集团公司）1及其子公司构成的多法人联合体。这个联合体具有以下几个方面的特点：成员均为独立法人，内部联结方式较多，但是以产权为主要联结纽带；集团公司居于核心地位的，集团公司在企业集团的战略、经营管理中处于决策者地位；企业集团内部有统一的行为规范，居于核心的集团公司不仅仅是投资主体，也是企业集团内部的协调与管理主体。

  二、国有企业集团内部管理体制方面存在的问题

  我国国有企业集团的形成是逐渐走向成熟和规范的，经过10多年的发展，国有企业集团宏观（政府与企业集团之间）管理体制基本理顺，权利责任划分也比较明确。但是企业集团化改革在解决了企业外部管理体制矛盾的同时，给企业集团带来了新的“内部管理体制矛盾”。这个内部管理体制矛盾集中体现在我国企业集团实行的是多级法人治理的模式上，这种多级法人治理模式成为制约企业集团发展的瓶颈，这种在企业集团内部的多级法人治理结构造成了目前我国企业集团母子公司管理的巨大障碍，也是阻碍我国企业集团发展壮大的瓶颈。

  1、从管理角度看，多级法人治理结构（多重委托代理关系）会引起决策执行效率和资产整体效率低下。一般来说，子公司的重大生产经营决策需要母公司董事会甚至股东会通过，但是首先要通过子公司的董事会和股东会，同时，母公司的重大生产经营决策也需要通过子公司的公司治理结构逐层贯彻下去，过多的决策层级可能使企业在瞬息万变的市场竞争中错失良机；另一方面，按照公司法的规定，母公司对子公司的经营管理只能通过子公司的公司治理结构来实现，因此子公司的公司治理结构成为母子公司管理关系之间的隔离墙，子公司也很难从母公司那里得到良好的经营管理方面的直接支持。另外，在运行中，由于经营管理（控制）权的分散和子公司的独立法人地位，母公司对子公司无法直接控制和管理，各级子公司自主经营往往会损害母公司的权利，导致资产整体效率低下。

  2、从法律角度看，如果严格执行多级法人治理结构的模式，将会导致对子公司的管理失控，使子公司处于“合法”的“内部人控制状态”。公司法赋予了出资人三项基本权利：重大决策权、收益权和选择管理者的权利。作为子公司出资人的集团公司应当履行出资者权利，但是当集团公司严格按照公司法的要求执行时，集团公司只能通过子公司的公司治理结构实现自身的经营管理意图。当子公司股东会、董事会和经营层的权利受到公司法的“保护”时，母公司派驻的董事，以及由子公司董事会产生的经理层完全可能成为子公司的“内部人集团”。这样，在每一级次的子公司都拥有独立的财权、人权和物权的情况下，将会导致子公司内部人控制，弱化母子公司体系内的资源配置效率。同时，子公司的经营管理可能偏离集团公司的规划和要求，以子公司内部利益最大化而不是以集团的利益最大化为目标。

  3、从经济角度看，集团公司难以在经济上证明自身存在的理由。集团公司作为股东与行业企业之间的中间组织，其经营的对象是下属的子公司，其存在的理由必须是能够创造附加的经济价值。按照目前的多级法人治理的设计，如果集团公司的经营管理意图只能通过子公司的公司治理结构实现，则集团公司的附加经济价值的创造只能是间接的和不可控的，集团公司难以真正保证其经济价值的创造，从而很难有在经济上证明自身存在的理由。

  4、从宏观管理体制上看，国有资本经营预算难以真正落实到位。2007年，国务院开始实施国有资本经营预算，明确规定国有企业应该支付给出资人一定的资本投资回报。但是多级法人治理结构使国有资本经营预算只能直接作用于集团公司层面，而集团公司只能通过子公司才能够实现利润，这就可能使集团公司因为子公司公司治理结构的阻碍而难以实现利润上缴，导致国有资本经营预算难以真正落实。

  产生以上问题的根本原因在于我国国有企业集团的多级法人治理结构的设计导致的企业集团内部的管理体制问题。

  三、国有企业集团内部管理体制的再造

  根据我国国有企业的实际情况，集团公司作为股东与行业企业之间的中间组织，应该具有多方面的功能，而不仅仅是作为出资人而存在，集团公司应该作为一个投资主体和管理主体存在。在保证集团公司作为一个投资主体和管理主体的前提下，对企业集团内部的管理体制进行合理再造：

  1、建立一级法人治理结构。

  建立一级法人治理结构是再造我国国有企业内部管理体制的根本。我国现存的国有企业集团是在国有企业公司化改革的基础上形成的，大多数集团公司是授权经营的控股公司，而集团公司大多是国有独资公司。在这种情况下可以通过企业集团内部的股权置换，子公司股东放弃对子公司的产权（股权）而掌握一部分母公司的产权（股权），子公司成为母公司的全资子公司。这样就在母公司层面建立了完善的法人治理结构，产权多元化而且清晰，这是集团公司对子公司进行管理控制的制度基础。在集团公司层面上清晰界定股东会、董事会、监事会和经理层之间的权责关系，达到既能够解决两权分立的问题，同时也使所有股东的利益一致性问题、集团公司与子公司之间的利益不一致的问题得到解决。

  2、强化集团公司董事会功能，弱化子公司董事会功能。

  在一级法人治理结构下，改变多级法人治理结构下的多重决策问题。强化集团公司董事会功能，集团公司董事会对子公司的重大经营管理进行决策，同时加强集团董事会决策的科学性，进行集团决策、专家决策。集团公司公司董事会对子公司的经理层和主要部门负责人的任免有决定权，对子公司的重大经营管理事项有决定权。子公司董事会的功能弱化，子公司董事会不是一个独立的战略决策层，而是经营决策层，主要协助贯彻执行集团公司董事的各项战略、经营和管理决策。这样，通过减少一级公司治理结构的手段减少一重委托代理关系，集团公司既能够有效对子公司进行管理控制，同时提高了集团公司与子公司之间的决策和执行的信息反馈效率。

  3、强化集团公司的管理功能。

  在一级法人治理机构下，子公司的资源控制权与使用权分离，各种资源由集团公司进行统一控制与掌握，子公司受到集团公司在资源配置、人员安排、重大决策和决策执行监督等多方面的管理控制。子公司拥有各种资源的使用权，专注于成本控制与价值创造。子公司经理层在进行日常经营管理活动的过程中要受到集团公司经营管理层的指导和约束，集团公司职能部门对子公司职能部门进行业务指导和协调。

  我国国有企业集团目前的多级法人治理结构设计及由此引起的集团内管理体制问题是限制其发展的根本原因。通过企业集团内部一级法人治理结构的建立，加强集团公司的决策功能和管理功能，能够有效改变目前我国国有企业集团的管理困境，能够达到企业集团内部多方利益主体的一致。集团公司与子公司职责明确，能够充分发挥集团公司自身的资源、能力和管理等方面的综合优势，实现企业集团的效益最大化和持续健康发展。