城市化是中国高速发展的鲜明体现，大城市的膨胀具有历史必然性，其产生的弊端亟需引起重视。当前其主要弊端为：发展规模大幅扩张、交通拥堵急剧上升、环境污染大大加重、能源消耗严重过度。文章立足于北京的实际，主张从三个方面探讨治理思路。

  《中

  国城市发展报告》显示，至2008年底，中国城镇人口已突破6亿，100万人以上的大型城市逼近120个，50万人以上的城市达388个。中国大城市已成世界之最，预计到2020年，将有50%的人口居住在城市，到2050年则有75%的人口居住在城市。我国城市化建设持续快速进行，在这个过程中，全球范围内普遍存在“城市病”现象，我国也不例外，尤其表现为大城市的膨胀带来诸多弊端。笔者认为目前我国大型、特大型都市建设既要看到这些规模城市的出现具有历史必然性，但也需要高度重视大城市膨胀的弊端甚至严重弊端，并采取迅速有力的公共政策去加以治理，未雨绸缪。否则，将极可能酿成大城市病带来的灾难性后果。

  大城市膨胀的主要弊端

  大城市规模及影响的扩大，是一个历史过程，也是人类文明进步的表现，带来了许多益处，如信息的迅捷传播，协作机会快速增加，有力地带动了国家的全面发展。在我国城市化、工业化加速推进的现实背景下，有必要认清当前大城市膨胀带来的弊端及其背后的成因。近年来大城市膨胀主要弊端已经引起各方的关注，笔者认为当前大城市膨胀产生的弊端主要表现在：

  （一） 发展规模大幅扩张

  近十年来，有些大城市急剧扩张的速度达到惊人的程度，像患上了“失控症”。[1]城市盲目扩张，使一些地方产生了“夺冠”情结，各种形象工程、政绩工程出现，各种建设的纪录不断被刷新，土地资源和财力的浪费达到令人触目惊心的地步。据《全国城市环境管理与综合整治年度报告（2008年度）》显示，2008 年全国城市建成区面积达到3.63 万平方公里，20 年间增加近两倍。城市用地面积的成倍增加，破坏了原有生态系统，降低了城市环境承载力。同时城市过分集聚的结果，导致权力的过分集中，很可能导致地区经济和文化对政治的仆从地位，很可能导致中国百姓当官热的持续升温甚至高烧不退，使官本位愈演愈烈。

  以北京市为例，市区面积连年扩大。同时北京市是全国政治文化中心，且定位为：国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市，近年来还在不断增加其类似于经济中心的职能。北京市正在建设世界各大银行、世界五百强企业等经济体在北京的办事机构和设施。到目前为止，北京已有不少世界大型跨国公司总部在北京落户。除此以外，还有许多文化机构设施，如学校、科研院所落户北京，又是几百上千家。此外，全国各地政治经济文化机构也涌入北京，数以百万计外来打工者，都需要安家落户，将给北京造成新的膨胀。而且，从北京今后的发展来看，将形成南起大兴和燕山石化，北抵长城脚下；东起通州，西到门头沟；形成南北、东西各100公里的大型都市，近1万平方公里的特大型都市圈。

  令人担忧的是，如果不加以限制，仅以现在的发展规模，十年内将迅速导致北京与河北廊坊市、与天津市的对接，形成京津廊唐四地特大型都市圈，其城区面积将近2-3万平方公里。这种特大型都市圈有些优点，但特大型城市都市病将越来越严重，越来越难以防范和克服。

  （二） 交通拥堵急剧上升

  大型、特大型都市的出现和建设带来的第一个严重问题就是交通困难。尽管现代科学技术为交通的快捷和方便提供了许多优异的条件。但是人口高度集聚的都市，成百上千万居民工作生活需要不断增长，出行更加频繁，这将导致从空中到地下的立体的交通拥堵。以致在城市中的某个局部交通堵塞，将会引发交通大面积瘫痪。交通拥挤对社会生活造成了最直接的影响，主要是增加了居民的包括时间、精力在内的成本。出行成本的增加，不仅会降低工作效率，而且也会降低人们生活的舒适度。另外，交通拥堵也导致了事故的增多，事故增多又加剧了拥堵，浪费了整个社会的财富。据相关统计，欧洲每年因交通事故造成的经济损失达500亿美元之多，据英国SYSTRA公司对发达国家大城市交通状况的分析，交通拥堵使经济增长付出的代价约占国民生产总值的2%，交通事故的代价约占GDP的1.5～2%。事实上，已经出现过由于交通拥堵带来的极端事例，如在曼谷，由于车速过慢，整个城市就像一个停车场，甚至出现过3个月内有900名孕妇因堵车被迫在轿车中分娩的情况。

  对于北京而言，虽然市区面积不断扩大，交通设施逐步完善，但人们出行仍然困难重重，交通堵塞司空见惯。在北京市，无论你是开车、乘车、骑自行车，能否正点上班，对绝大多数人而言，是个充满了变数及运气的事情。北京实际常住人口1972万，截止到2010年2月底北京汽车保有量已达413.2万辆，其中私人小汽车329.1万辆，私人小汽车发展呈现高速度增长、高强度使用、高密度聚集的特点。这明显加大了交通压力和空气污染。虽然2009年，北京公共交通年客运量达到65.9亿人次，公交出行比例提高到38.9%，但这样的成绩并不足以为傲，交通拥堵问题远远没有得到解决。2010年9月17日，北京市中心出现历史性拥堵，拥堵路段高达创纪录的143条，一位司机200米的路走了半小时。当天，2公里的路程开车走了2个多小时的人多得无法统计。

  （三） 环境污染大大加重

  据统计，100万人口的城市每天能排出污水50万吨，固体污染物2000万吨，上海市每天有375万吨废水排入黄浦江，兰州市每天排入黄河的废水也达130多万吨，上海、天津等城市中心噪声白天检测80分贝，有些街区夜间也达70分贝。[2]全球十大污染最严重的城市，我国竟然占了8个。同时，发达国家大城市交通噪音污染的代价约占GDP的0.3%，汽车主要以尾气排放带来的空气污染的代价约占GDP的0.4%，转移到其他地区的汽车空气污染的代价约占GDP的1~10%。据环保部调查，近10 年来，我国城市生活污水排放量每年以5%的速度递增，城市生活垃圾产生量也以每年5%~8%的速度增加，但全国城市生活污水集中处理率不足60%，全国虽有近80%的城市对生活垃圾进行了无害化处理，但许多城市处理能力不足，垃圾处理处置设施运行效率低下。我国绝大多数城市的天空烟雾迷蒙，能见度极差，人们难以见到明净的蓝天。

  几年前，美国的一个环保代表团曾对中国的北京、上海、武汉、广州四大城市的飘尘量进行监测，并估计这四个城市每年因此而额外死亡的人数分别为550人、1300人、3500人、1700人。如果将大气中各种污染物对人体的危害都统计在内，那么其结果必然异常惊人，而且大气污染还对物质材料产生较大的损害。同时，城市中愈发严重的热岛效应逐步显现，光污染、固体垃圾污染都很严重。环境污染已经产生不可忽视的恶性影响，2009年，由于对垃圾处理的不满，北京朝阳区上千民众发起请愿活动。经过奥运会前夕的集中整治，北京的环境质量已经有明显改善，但也并非尽善尽美。2009年北京城区平均分贝数就达到 54.1，已经达到比较高的水平。

  （四） 能源消耗严重过度

  高度集聚的人口，制造了巨大的交通压力，也使得资源供给面临着重大的挑战。人口的大量集聚，其日常生产生活就将造成庞大的能源支出。当前情况下，还有一项重要的能源消耗需要引起重视，那就是建筑的能源消耗。我国建筑能耗惊人，建造和使用建筑直接、间接消耗的能源，已经占到全社会总能耗的46.7%。我国现有建筑中95％达不到节能标准，新增建筑中节能不达标的超过八成，单位建筑面积能耗是发达国家的2-3倍，对社会造成了沉重的能源负担。北京已是全国第二大能源消耗城市，在2011年的1~3季度，北京市能源消费总量就达4314.8万吨标准煤。

  能源消耗的增加，将加剧我国能源资源不足的局面，同时在二氧化碳排放量剧增的情况下，恶化全球变暖的形势。据统计，占世界冰储量91%的南极巨大冰盖，自1997年以来，已经有1/7的冰体消失，北极海冰的厚度在20年内薄了一半，最冷的极点尚且如此，其他地区冰川的消失就更是迅速。照这个速度下去，到2030年，全世界的冰川将完全消失。冰川融化的水将大部分流入大海，再加上增温引起的海水热膨胀，海平面升高在所难免。这将给世界带来难以想像的灾难性后果。

  大城市膨胀

  主要弊端的治理思路

  大城市膨胀的主要弊端的出现，与城市管理者滞后的政策制定思路、不合理的相关政策以及具体的职能分布不当密切相关，亟待有针对性地从这些方面探讨治理之道。

  （一） 调整城市治理的思路

  1980年国家制定了“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。在1989年颁布的《中华人民共和国城市规划法》则将其明确为：“严格控制大城市规模，合理发展中小城市”的方针。《城乡规划法》是全国人大于2007年10月28日通过，并于2008年1月1日开始实行，该法律已经删去了该条方针。笔者认为大城市的发展是时代的要求，而对其膨胀带来问题的治理也是我国城市科学发展的需要，只发展，不控制；或只控制，不发展，都不符合城市发展的客观规律。当前主要应调整以下几种思路：

  一方面，破除贪大求洋的观念。当前我国一共有661个大中小城市，其中竟然有100多个城市提出要建国际化的大都市或国际化城市，还有很多城市要建CBD。正是由于这种理念的支撑作用，致使全国大城市的数量和规模急剧膨胀，产生各种弊端。城市发展应摒弃“摊大饼式”的粗放式发展道路，从民生的需要出发，多为民众的福利和城市的便利做实实在在的事情，而不是忽视实际，盲目地追求轰动效应，制造政绩工程、面子工程。树立城市规模适度的观念，使民众不至于每天忧虑拥堵的交通、繁忙的工作和令人生厌的生活工作环境。

  另一方面，要树立大城市特色经营的理念。当前城市经营应该自觉与党中央国务院的要求相一致，尤其要落实绿色、宜居的要求。每一座城市都不应包揽过多的职能，而应基于当地独特的人文社会自然等各方面的条件，形成当地的风格与特色。防范部分城市不适当的集中过多职能，现实当中，有部分扮演了政治中心的城市，利用行政权力，盲目增加经济中心、文化中心的职能，这就导致城市超规模的错误集中。这也需要不同城市、城镇之间进行职能的分化，突出特色，相互配合。投资小城镇建设是有效防治“城市病”的重要手段和途径，[3]宜将大城市与小城镇的职能进行合理分配，从而使各种类型的城市遍地开花，分解当前大城市过度集中的功能。比如一些名牌高校完全可以移地远郊，剑桥大学没有因为地处远距英国首都伦敦100公里开外的一个拥有10万居民的英格兰小镇，而有损于它在世界的知名度和影响力。

  （二） 发挥城市规划的制约作用

  要提升城市的竞争力，尤其是要提升我国城市在国际上的竞争力，必须改革城市规划编制和管理思路，使城市对未来机遇捕捉能力不断提高。[4]由此可见，制定科学合理的城市规划，切实发挥规划的强制性“龙头”作用，能够把现实与未来、发展要求与资源供给、整体发展与区域发展结合起来。事实上城市规模的不断扩张、城市建设不能满足其可持续发展的需要，一定程度上源于科学合理城市规划的缺失及城市规划的实施不力。当前应该以《城乡规划法》为城市规划的根本依据，理顺城市规划与城市建设的关系，落实“先规划、后建设”的基本原则。在规划的制定过程中，需要广大民众的参与、相关专家的专业咨询，从而制定出富于前瞻性的科学合理的城市发展规划，可按主体功能将区域划分为四个政策指导类型：即优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。[5]

  此外，已制定的城市规划的实施过程中，经常面临着权力不适当干预、现实发展超出预期等情况。权力的不适当干预集中体现为，领导意志包揽，使一些规划沦为“政绩”工具，甚至充满铜臭气，规划的实施过程成为权力寻租、滋生腐败的重要时机，致使城市规划无法得到不折不扣的实现。对于城市规划相对滞后于现实的发展，则应在基于大城市的特色定位，维护规划的相对稳定性的前提下，有针对性地调整规划内容，增强规划的适用性。北京市人民政府在1991年就制定了《北京城市总体规划》，近来又制定了《北京城市总体规划(2004年~2020年)》，有力地指导了北京的城市建设工作。但事实当中，有很多实际工作并未按城市规划行事，致使北京的基础设施跟不上，加剧了城市病。

  （三） 各级中心城市应多元化，

  南京应当成为国家文化中心

  北京市的主要发展方向应当是全国政治中心，而不应该是全国文化中心甚至加上经济中心。这方面，美国首都华盛顿就是最好的例子。一个国家的政治中心与文化中心和经济中心分开，其优越性远远大于将文化中心、经济中心与政治中心融合为一的作法。如果把经济中心再在北京身上复活，把文化中心也泛滥起来，其结果必然导致北京市更加恶性的膨胀。停止北京市作为全国经济中心的建设，北京应当把经济中心和文化中心职能转给其他城市，笔者建议赋予南京市国家文化中心的部分职能，[6]从而有可能在根本上解决当前北京大城市过度膨胀的问题。

  首先，南京作为国家文化中心有其不可替代的适宜条件。南京地处经济繁华的南方，是六朝的故都，具有深厚的文化底蕴。北京过多的负载，需要把文化中心的事业交出去，最合适的地方莫过于南京。应当看到，在一个国家中，有两个都城，是好事而不是坏事。在中国凡是国力强大时，往往都设有东西二京，或南北二京，如两汉时期有东京洛阳，西京长安，唐朝也沿袭了汉朝的做法，明朝有南北两京，清朝时有北京和承德，承德实际上是名副其实的夏京。之所以搞两京，主要是适应统治阶级统治国家的需要。在古代，设立如汉唐时期的东西两京在政治上的含义是明确的，在西京可以调控全国，到东京时可安抚函谷关外的东部国土。朝廷长时驻扎在西京，同时又在一定时期入住东京。明朝在燕王朱棣之前，南京是主要首都，当其称帝之后，南京地位发生重大变化，南京成为陪都作为明朝的文化中心，如此的布局给明朝和谐全国带来重大好处。

  其次，将北京所承担职能分解，只作为国家的政治中心，这与世界各国权力变化潮流相符合。当今世界，信息技术快捷灵敏、交通便利，没必要将所有权力归于一个城市，增加管理难度。这与当前世界权力结构的发展趋势，即金字塔式的结构转变为扁平式分权式的权力结构是一致的。中国当前应当把适度集权和适度分权紧密结合起来，北京只作为国家的政治中心，而把国家的文化中心和经济中心交给地方，这种分权式权力架构，将比权力过分集中的旧体制好得多，可有效避免权力的腐败，避免由此带来的严重官僚主义，减轻对官位的病态崇拜心理。若在一国中，将政治、经济、文化等各种权力都交给一个都市来承担，其结果必然导致政治权力的泛化，导致国人对政治权力的羡慕和崇拜，这不利于国家的现代化建设，也不利于整个国家的和谐发展。

  再次，把南京变成中国的文化中心和科研中心，有利于中华文化的重建。目前为止，由于五四运动以来对中华文化的全面否定，加上后来文革时期对中华文化的进一步打击，导致中华文化的体系至今未能建立起来。重建中华文化体系，是保证整个中华民族文化脊梁、文化灵魂的基本工作。要把我国以汉族为主体的五十六个民族的文化聚集起来，与当今世界文化能够和谐相处。这个新文化既继承我国几千年来优秀文化的成果，又吸取了马克思主义在中国实践的精华，还要将当今世界优秀文化加以吸纳。这种新文化在最近一二百年中，在中华民族大地上，应是最具生命力并且能够获得最大发展的文化。中华文化经过长久岁月的洗涤，要在新时代焕发生机，有必要加大文化中心的建设力度，增强南京这方面的职能，这无疑会是推动中华文化复兴的有力之举。

  值得一提的是，南京目前在我国政治经济文化中的作用与其名字是实不副名的。既然叫做南京，但没有任何作为京城的特色的体现。南京是国父孙中山先生在推翻清朝封建统治后建立的国都。新中国建立后，一方面定都北京，同时对于南京的称呼未加任何改变，这本身就包含着新中国第一代领导人的深意。时至今日，我们应当深思老一代领导人，为何保留南京的称呼，而不是将“南京”改为“南平”或“金陵”等称呼。将南京建设成为我国的文化中心，无论在现在，还是在将来，都是完全必要的，符合我国政治、文化、经济发展的客观需要。

  另外，各级地方的中心也要适度分散，不必要将政治的、经济的、文化的等几个中心都让一个城市去担任，可以分散让多个城市去承担。这种中心的分担，是当今世界权力适度分散的需要，是解决社会矛盾的需要。相反，把个别城市做大、做强，包揽所有权力的同时，却不给其他城市发展的机会，不容许别的城市作为中心、不给予中心权力的做法，图的只是一种权力超大、热热闹闹的表面风光；另一面却是在做着包揽和积聚所有尖锐矛盾，以致引火烧身的蠢事。

  参考文献

  [1]颜新展：直面中国“城市病”[J]，城乡建设，2009年第9期

  [2]吴小渝：中国城市化与西部小城镇发展[M]，重庆出版社，2002年

  [3]张虎林：“逆城市化”现象对我国“城市病”防治的价值研究[J]，社科纵横，2004年第6期

  [4]仇保兴：城市定位理论与城市经营对城市竞争力的影响[J]，城市开发，2003年第11期

  [5]楚建群、董黎明：城市的发展与控制[J]，城市规划，2009年第6期

  [6]腾讯网：第二届城市盛典市长(香港)投资峰会文字实录