5月21日，中国财政部发布了《2014年地方政府债券自发自还 试点办法》的通知，明确2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。由于我国预算法明确规定地方政 府不允许发债，此次允许试点地区自行发债，一方面昭显对地方政府发债政策面的突破，另一方面亦不失为预算法修订前的权宜之计。

  地方政府 自主发债，世界很多国家都是惯例，甚至被视为地方政府的一项财权，或地方自治范围内的一项基本权利。地方政府自主发债的好处显而易见，可以促进地方政府的 透明度，特别是财政预决算的公开，可以丰富资本市场，更好地“让市场在资源配置中起决定性作用”。然而，人们对地方政府自主发债最大的担忧，还是风险控制 问题，必须解决靠什么来还债的问题。正因为如此，我国目前还是试点的自行发债，而不是自主发债。

  政府的债，只能靠政府的收入来还。而目 前，我国地方政府财政收入的最大问题，就是土地财政依赖。一方面，由于过去我国地方政府不能自行发债，政府的融资平台的债务不得不以土地来担保，造成土地 财政依赖像雪球一样越滚越大；另一方面，在地方政府土地财政依赖的问题没有解决之前，开闸自行发债，究竟会是帮助地方政府摆脱土地财政依赖，还是会进一步 加剧地方政府的土地财政依赖呢？

  我们必须正视地方政府自行发债试点的两个重要背景。其一，目前我国很多地方政府是债台高筑，而且多承诺 以土地收入来偿还。2013年6月，审计署公布的地方政府债务的规模，高达17.9万亿元，比两年前增加了7.2万亿，增幅达67%，扩张速度惊人。更重 要的是，目前已经进入集中偿还期。而近期，受到房地产市场波动的影响，地价水平有所回落，地方政府卖地收入受到较大影响，导致资金压力不断升级。地方债的 开闸，无疑是解决地方债务危机的“一方良药”.最直接的好处就是有助缓冲地方融资平台的资金压力。

  其二，地方政府财政收入结构失衡的问 题由来已久，而且目前还没有看到好转的迹象。2013年，全国土地出让收入,再度超过3万亿元，并创下历史新高。土地出让收入占本级地方财政收入的比例， 平均在5成左右，有的甚至高达7成。也就是说，地方财政失衡的问题，在短期内恐怕难以扭转，而目前地方实体经济增长乏力，更增加了终结土地财政依赖的难 度。在这种情况下，开闸地方债，地方政府究竟拿什么来还债呢？路径依赖之下，地方债缓解了地方政府已有的债务压力，土地出让收入会否理所当然地成为了偿还 债务的“救命稻草”呢？如果如此，地方债就只会更加绑架土地财政。

  从理论上说，地方政府自行发债，是让政府的举债行为真正置于了资本市 场的监督之下，能否得到公众的购买，将由市场说了算。但考虑到我国公众投资理财心态的不成熟，特别是我国“大政府、小市场”还没根本改观的情况下，公众就 会继续高估“被政府操控的市场”的价值；尤其是我国资本市场的不成熟，政府透明度不高、市场化评级机构不发达，地方政府自行发债能否倒逼地方政府着眼长 远、提高资金运营效率、摆脱土地财政依赖，恐怕还是个未知数。实际上，加剧地方债膨胀和风险的可能，依然是不能排除的。

  地方自行发债， 能否成为一剂良药，能否帮助地方政府摆脱土地财政的依赖，实际上取决于两个方面。一个方面，当然是取决于地方债的用途本身，如果继续“唯GDP”追求城市 建设“大跃进”的短期行为、形象工程、政绩工程，地方自行发债就可能进一步加剧地方政府的土地财政依赖；如果地方债着眼于扶持地方实体经济的发展，则可能 起到帮助改善地方政府财政收入结构失衡的问题。然而，扶持地方实体经济发展，可能不是立即见效的，而目前试点的地方自行发债，还只是3年期和5年期的短期 债券，这无疑是一个令人担忧的问题。

  另一方面，地方土地财政依赖问题的产生和加剧，与地方政府财权与事权的不匹配，以及地方税缺乏主体 税种、税收渠道狭窄，地方政府长期面对资金缺口，有很大关系。因此，解决地方土地财政依赖问题的根本举措，还在于进一步完善目前的分税制财税体制，明确中 央与地方以及地方各级政府间事权与财权，并真正建立稳定的地方税体系，增加地方政府财力。这方面，虽然国家已经开始努力了，但还有很远的路要走。如果如 此，地方自行发债，就不仅为构建地方政府财力保障机制的改革赢得了时间和空间，也将进一步促进地方政府摆脱土地财政依赖。

  按照逻辑，在 允许地方自行发债之后，就理应是允许地方自主发债了。开好“前门”，管好“后门”，处理存量债务、修改《预算法》、为地方政府自主发债专门立法、建立充分 的信息披露制度、完善的地方债务风险预警机制、构建政府负债问责制度等等，都是应有之义。但如何真正解决好地方政府的土地财政依赖问题，才是地方政府发债 能否健康走好的关键因素。所有的改革都是先从打破路径依赖开始，但打破地方政府土地财政依赖的路径究竟在哪里？至少，地方自行发债本身不是。