【内容提要】

  四川省直机关工委赴法国、意大利考 察团通过对两国基层政府组织构建及公务员管理等调研了解到，法国和意大利的市镇属于国家三级行政体制中的基层单位，这些市镇把服务民生作为第一位的任务， 采取“组织机构社会化、工作服务人性化、绩效考核标准化”方式，在政府服务民生中发挥了基础性、前沿性和保障性作用；其基层政府及公务员“深入民众、注重 民意；依法行政、平等待民；优化结构、提高素质；精兵简政、厉行节约”的成功经验和做法值得我们学习借鉴，尤其是对当前深入开展的第二批党的群众路线教育 实践活动有重要参考意义。

  ■ 四川省直机关工委赴法国、意大利考察团：

  团长：李后强（执笔）

  成员：黄硕、薛敏（执笔）、陈显芬、石光学、

  陈建全（执笔）

  应 法国荷拜市政府市长克里斯蒂安·兰德诺瓦（Christian Lantenois）和意大利布利克森市政府市长艾伯特·谱哥斯塔拉（Albert Purgstaller）的邀请，我们于6月16日至6月25日赴法国和意大利，主要就基层政府组织构建及公务员管理等情况进行了考察学习，希望对我省基 层政府行政体制改革提供启示和借鉴。现报告如下:

  一、基本情况

  不论任何国家，基层政府都是与一般老百姓接触最多、最 广的一级政府，是民众能够直接感受到的政府的具体形式，也是国家与社会沟通的关键桥梁。民众通常理解的“国家和政府”这一抽象概念，在现实生活中就是指基 层政府。所以，基层政府的政策制定、执行和管理能力、基层公务员执行法律、服务大众的素质直接影响着民众对政府的看法和态度。

  法国的政 府机构基本分为三级,即中央、省和市镇,其中市镇为最低层的政府机构,但巴黎除外，因为巴黎具有特殊的地位,兼有市和省的权能。省和市镇之间还设有专区或 区,但专区和区不作为领土单位,不是一级政府。专区的主要任务是代表省长监督和指导专区内各市镇的行政工作,一方面传达省长的命令,另一方面向省长报告情 况,类似于我国省政府的派出机构。

  我们考察的法国荷拜市距巴黎市中心80公里，属于巴黎大区77省管辖，人口2500余人，面积约20 平方公里，拥有3个工业和总部园区，已有医药、机械、电子等多家企业入驻，政府、科研机构、金融组织与中介机构已成为中小企业健康发展的重要支柱。荷拜市 政府同时也是周围18个市镇联合体的办公地，其市镇的联合体主要职能是协调联合体区域内的一些教育、文化、体育设施的建设和统一管理问题。据介绍该市与成 都市成华区结为“友好合作关系城市”，很关注成都“北改”工程。

  市镇（comune）是意大利的最基本的行政区划，也是意大利的基层政 权。布利克森市位于意大利北部，阿尔卑斯山南麓，是特伦蒂诺—上阿迪杰大区南蒂罗尔的第三大城市和最古老的城镇，距奥地利边境勃伦纳山口以南45公里，人 口21000余人，辖21个小村镇，是一处重要的滑雪胜地，也是山地运动爱好者的天堂。其主要经济来源为旅游、手工艺品、商业。主要产品有牛肉、牛奶、水 果、葡萄酒，火腿也十分有名，全市有92个工业公司，710个商店，444个手艺人。2013年仅旅馆登记的游客就有50万人。语言以意大利语、德语及拉 登语为主，其中德语占83%，意大利语占26%，文件用德语、意大利语两种文字。市政府公务员共有210名，但市长、秘书长、部长等官员只有13人，其余 是普通工作人员。主要负责法律、财政、投资、文化、教育、科技、工业、城管、社保等事务。该市静雅、祥和、干净，很有文化古镇特色，与中国有新能源开发合 作关系。

  二、主要特点

  我们从考察了解到，法国和意大利的市镇都是国家三级行政体制中的基层单位，市(镇)数量多，法国有36000多个，意大利有8000多个，它们在政府服务民众中发挥了基础性、前沿性和保障性作用。

  （一）组织机构社会化

  基 层政府直接面对民众，每天面临多样性、复杂性和现实性的具体利益问题。法国和意大利市镇组织机构呈现社会化特点。一是组织机构规模普遍较小。贴近民众能直 接面向老百姓，倾听大家的呼声，可以为大家提供富有时效的公共服务，使每个工作人员都能很好地接地气。法国和意大利基层单位的市长都由市民直接选举产生， 届期为六年，为行政首长，任职期间市议会无权罢免。市镇长在任职期间无薪禄，只领取职务津贴。市政府还设有秘书长、财务管理人员、教职人员等，如荷拜市市 政府只有22名工作人员，设市长办公室、市镇联合体办公室、户政科、财务科等4个部门。仅秘书长和财务负责人是公务员，其他人员均是社会聘用人员，因该市 治安情况好，而养警察要花不少钱，为此没设警察岗位。二是职能重点是民生。法国基层议会的主要职能是创立和组织市镇的公共事业，维护本市居民的社会经济权 益，批准市长签属的有关地方建设的合同。意大利市政府的主要职责是：主管地方警察、医疗卫生、自来水和下水道、公墓、公共照明、城市环境卫生、公共福利、 慈善事业、公共广场、公园等。三是招聘高素质人员：两国政府面向社会招聘基层工作人员，其准入把关非常严格。我们查阅布利克森市政府一份招聘8级工作人员 的文件看到，招聘要通过笔试、实践、口试等，最终对能力资格作出判断。如果招聘人员要拥有博士学位，其学习期限至少为4年；必须懂两种及以上的语言，且语 言能力均为A级；专业能力要求懂宪法、行政法、民法且重点在于物权法与债权法、土地规划法、土地登记法、公证立法等职务要求的十几种法律法规；社会能力要 求包括自我主动性与创造性、善于决策、灵活性、激励性、工作热情、沟通能力等；方法能力则要求有工作的规划与组织、团队合作、冲突控制、员工的协调与领导 等，总之对聘用基层人员素质要求非常高。

  （二）工作服务人性化

  意大利政府对基层工作人员的管理十分严格，南蒂罗尔布 茨省（1996年10月7日颁布的4817号决议）及布雷萨诺内乡镇人员的工作职责和行为规范重点从工作职责、对待民众的行为态度、工作中的行为三方面做 了严格而具体的规定。一是工作职责重在执行力：工作人员的工作行为以行政管理工作的良好功能性与公正性原则为基准，同时遵守法律，维护公共利益，以个人和 第三人的利益为重且应当做到，付出必不可少的认真细致完成预先规定的职责，忠诚、毫不迟疑地遵循上级发出的机构工作框架内的指示；如果工作人员拒绝执行其 认为违法的指令，则必须向其直属上级报告，并阐述拒绝执行的理由，如果这涉及到的是书面指令，则工作人员必须执行该指令，除非其所涉及的行为是刑法所禁止 的。二是对待民众的行为态度作为评判标准：在与民众的交往过程中，工作人员的行为态度必须端正，确保平等对待民众，从而保证民众与行政管理部门之间以及对 话团体之间的相互信赖和诚信合作关系、在与民众的交往中应当表现出尊重和礼貌；工作人员可以提供给民众其有权知道的信息，只要未被禁止，工作人员可以提供 所有必要的信息，以便能够评估行政管理部门的决策以及工作人员的行为态度；拟定书面材料以及政党往来中，工作人员应当使用明确、简单、易懂的语言，确保民 众能够根据相关规定无拘无束地使用母语。三是工作中的行为规定重合作讲廉洁：工作人员必须在与上级与其他同事交往时将忠诚合作的精神贯彻到每天的实际工作 中去，必须按照审慎细致的原则与乡镇民众交往，不允许作出有损他人尊严的行为或态度，无论出于何种原因，均不得为自己向他人索要或接受好处等等。不难看 出，这些规定即重服务民生、贴近百姓，人性化程度高，又强调平等，执行力的强化，这点非常值得我们借鉴。

  （三）绩效考核标准化

  绩 效考评能反应基层政府工作人员的综合情况。意大利的考核更加具体和全面，更注重民众的评判。他们制定的员工目标协定与人力发展调查表中将评估结果确定为 10～0共11个等级，从出色的、非常好至不合格，评估标准十分全面，主要包括三个大的方面，分别是所取得的工作成果的评分、社交能力及年度目标实现情 况。其中工作成果包括专业知识、深造、工作成果考核指标，含专业能力、独立性、可靠性、认真仔细、承受压力的能力、组织能力、工作质量、节奏等共16个小 项；社会能力则从一般社交能力、行为态度、对待民众、对待同事、对待上级等项目进行考核，涉及忠诚、谨慎、民众满意度、处突能力、尊重、批评能力、决策行 为、战略思维等17个小项。分值则是11个档次，分别是0～10分，严谨全面，综合性强，考核结果与年度奖金挂钩。

  虽然法国和意大利的 基层工作人员都直接与民众打交道，解决居民生活中的一些“零碎杂事”，但政府对他们的综合素质要求却很高，这充分体现在对他们的招聘、管理和工作考核上。 当然，要求高，其待遇也非常好，如意大利布利克森市聘用人员规定每年的起点工资为18738.24欧元（8级职能等级）以及在法律范围之内的十三薪，还享 受现行的跨行业集体劳动合同中规定的在较低的薪酬等级中，有3次两年类别，每次6%薪酬调增；在较高的薪酬等级中，在工作资质评价为满意的情况下，两年薪 酬提高3%的机会。以及享受现行的跨行业集体劳动合同中规定的特别补助和在法律范围之内的家庭补助等。

  三、几点启示

  我们对法国和意大利的考察访问，时间短，收获多。其中最为重要的是我们感受到，虽然法国和意大利的文化背景、社会体制、行政管理模式、价值取向等与我国有较大差异，但他们全心全意为民生的成功经验和做法却值得我们学习借鉴。

  （一） 深入民众、注重民意的理念值得我们学习借鉴。法国荷拜市总共只有2500余人，市政府除秘书长和财务负责人外，20多个工作人员都是聘用的有各种专长的技 术人员，各职能部门，可以直接面对广大百姓解决实际困难，且多数政府工作人员几乎每天都深入百姓当中，到辖区各地了解社情民意，有事才回市政府进行商讨， 这样小而全的机构能够直接面对百姓，可以直接听到百姓的真实诉求，倾听广大民众的呼声，为民服务能更有效，能及时解决基层百姓身边所发生事情，对社情民意 有最为真实的掌握，对随时发生的社会矛盾也能及时化解，对实现社会稳定有十分重要的作用。

  （二）依法行政、平等待民的做法值得我们学习 借鉴。法国和意大利市镇都要求政府工作人员必须懂法律法规，有一套详细的量化的考核办法，并要求一切按照法规办事，否则就要受到处罚。他们真正把民众放在 心中最高位置，对基层工作人员的要求非常具体和明确，比如有要“确保平等对待民众，保证民众与行政管理部门之间以及对话团体之间的相互信赖和诚信合作关 系、在与民众的交往中应当表现出尊重和礼貌”等规定。这是对工作人员的约束，同时也表明了他们对官民关系的注重与解读。这些要求和做法对当前我们开展好党 的群众路线教育实践活动有重要借鉴和启示意义。我们一定要强化公仆意识，坚决反对“四风”，持续改善党群、干群关系，深入开展“走基层、解难题、办实事、 惠民生”活动，使“为民、务实、清廉”要求落地、开花、结果。

  （三）优化结构、提高素质的经验值得我们学习借鉴。基层政府高质量的服 务，离不开高素质的人才。意大利在招聘市政府工作人员时，提出的要求可以说是很高的，在我们看来，甚至有些不可想象。中国的博士一般不会到基层，这是我们 国家的现状，这主要是思想意识方面的问题。近几年来，我国逐步推行的大学生村官实践，可以说是有益尝试，但力度还不够，且效果还没有完全显现。个别大学生 村官有“镀金”、“搭跳板”的思想，下去后也很不适应，甚至中途改弦易辙，当“逃兵”，影响不好。我们可以借鉴意大利等国经验，用较高的经济收入来吸引人 才，适当增加基层政府工作人员的薪酬待遇，吸引更多高学历高素质的复合人才充实到基层一线，以提高基层政府工作人员队伍的整体综合素质，更好地服务于基 层，服务于民生，从而促进基层政府的执行力、公信力与感召力的有效提升。

  （四）精兵简政、厉行节约的要求值得我们学习借鉴。法国和意大 利基层政府的公务员很少，素质要求很高，专业性很强，没有人浮于事的现象。与我们座谈时，在法国荷拜市只有市长一人参加，在意大利布利克森市会见有三人参 加，交流时也是一位副秘书长参加。他们很讲实效，没有花架子。办公场所与设施都很简陋，位于街边小道，不是高楼大厦，没有特定区域，连市政厅和议会大厅也 很陈旧和拥挤，说明他们厉行节约的观念由来已久。这一方面值得我们学习。这也证明中央的八项规定和四川省委省政府十项规定符合实际，顺应世界大势，与国际 接轨。