基建融资新药方 APEC财长会推PPP模式
[发布时间：2014-10-27 09:49:39 点击率：]

  所谓PPP，即“公私合作关系”，是指政府和社会资本合作，参与公共基础设施的建设。实际上，在当前地方急缺建设资金、传统融资平台模式成为众矢之的背景下，中国各级政府部门显然对PPP的推广有着极大的积极性，各地项目层出不穷。但也有不少财政学者提出，推广PPP一定要吸取地方债的教训。

  基建资金缺口巨大

  据报道，10月22日，第21届APEC财长会由中国财政部部长楼继伟主持，共有21个APEC成员经济体财长出席会议，其中3位为副总理级领导人，另外包括亚洲开发银行、世界银行、IMF、OECD等国际机构负责人，还有工商部门高级代表参加了此次会议。

  财长们针对“区域宏观经济形势与展望”、“基础设施投融资合作”、“促进经济结构调整的财税政策与改革”和“金融支持区域实体经济发展”这四个命题，展开讨论。

  中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽出席开幕式并致辞。张高丽表示，中国将以改革创新驱动发展，推动经济迈向中高端水平，中国也将实行更加积极主动的开发战略。中国越发展，必将给亚太地区和世界带来更大更多更好的发展机遇。

  会议最终通过的《联合声明》表示，全球经济仍然面临需求上的持续疲软，经济增速不足以产生足够的就业机会，经济下行风险依然存在。APEC作为世界经济引擎，应当引领全球经济复苏。

  《声明》还表示，全球经济的持续发展有赖于长期和短期的政策。在保证财政可持续的前提下，根据短期经济形势，实施灵活的财政政策很有必要。APEC成员重申将致力于解决经济发展中的薄弱环节，通过实施结构性改革等，释放经济潜力。

  另一方面，《声明》认为投资尤其是基础设施建设投资，能有效地刺激需求并促进经济增长。鉴于基建的资金需求和APEC各经济体有限的资金规模之间存在巨大缺口，各方有必要通过自身政策改革，吸引长期融资并撬动民间资本介入，其中包括公私合作(PPP)模式。

  值得注意的是，根据亚洲开发银行预测，2010-2020年十年期间，亚洲地区需要投8万亿美元基础设施资金，才能支撑目前经济增长的水平。而楼继伟在联合新闻发布会上表示，今天一整天的会议中，大概有一半的时间，参会财长们都在讨论基础设施投融资的问题。

  楼继伟进一步表示，此次会议虽未就亚洲基础设施投资银行(亚投行)做过多讨论，亚投行将主要针对准商业性基础设施建设，促进亚太地区的互联互通；首先将针对亚太区域内基础设施项目，还会对区域外项目开放；亚投行将借鉴世界银行和亚洲开发银行的良好做法，并与两者进行项目合作，但在治理架构上与两者或有所区别。

  此外，会议通过的《APEC区域开发成功的基础设施PPP项目实施路线图》，以APEC各经济体自愿提供的交通、能源、通信及水务等领域的PPP项目案例为基础，同时借鉴了G20机制、世行、亚行、OECD等国际机构此前的工作，总结而成。

  《路线图》旨在落实2013年印尼作为APEC机制东道主通过的APEC基础设施发展和投资多年期计划，并为APEC发展基础设施PPP项目提供指导。《路线图》针对PPP的特征、政府需要提供的环境、如何制定基础设施投资规划、如何选择项目、规范的采购程序是怎样的、如何分配风险等多方面内容，提供了建议和规范。

  为推进这项工作，中国将利用其在亚洲开发银行设立的减贫和区域合作基金(PRCF)中的500万美元，支持APEC发展中经济体的基础设施PPP项目能力建设和项目开发。

  另据报道，财长们还强调，应当实施适当的财税政策促进经济结构调整，并在确保公共财政可持续的基础上，实现强劲、可持续和平衡增长。特别是在创造就业方面，各方将继续实施适宜的财税政策促进服务业和中小企业发展，加强教育和培训，为妇女和年轻人创造更多就业机会。在应对环境和资源约束方面，财税政策可以与市场机制相互补充，推动绿色增长和可持续发展。

  此外，各方承诺要深化财政和预算改革，加强财政可持续性。

  财长们强调，优质高效的金融体系可以动员更多资金投入生产性活动。根据目前区域经济发展需要，应进一步发展灾害风险融资，提高区域经济应对灾害风险的能力；通过进一步完善资本市场、发展供应链融资等方式解决中小企业面临的资金困难问题。

  除此之外，财长们表示，通过此次会议，各方进一步加强了宏观经济政策对话与合作，展示了亚太经济体共同应对内外风险挑战，推动全球经济复苏的决心。尤其是在基础设施投融资合作方面形成的多项务实成果，将直接服务于APEC互联互通蓝图的制订，也为即将召开的领导人会议的财经议程作了很好的铺垫。

  针对APEC财长会取得的成果，南开大学APEC研究中心副主任刘晨阳表示，APEC会议影响力很大，领导人多会借助这个场合向外界宣介一些经济政策。习近平主席去年在印尼参加APEC会议时就宣介了中国经济政策和改革成果，这是APEC其他成员非常关注的内容。

  特别是今年恰逢四中全会召开，很多成员都很关注中国领导人会向世界传递哪些信号。张高丽副总理的讲话进一步坚定了外界的决心，即中国虽然已经进入改革攻坚阶段，但我们加强改革力度的决心是不变的，而且向更加开放的方向发展。

  那么，此次财长会议因何如此重视基础设施投融资合作问题呢?刘晨阳坦言，基础设施投融资是APEC各成员实质性关注的话题，也是今年APEC财长会议一大亮点，此前曾有分析人士认为APEC时效性不强，基础设施建设能有效加强APEC合作时效性，凝聚成员向心力。基础设施建设最重要的就是资金，没有多元化的投融资渠道，规划和蓝图就无法实施。APEC财长会议重视这一问题，将为基础设施互联互通提供保障，也将推进亚太地区务实合作。

  PPP模式的急先锋

  当前，APEC区域既有着巨大的基础设施需求，又面临有限的公共财政资源制约。在这一背景下，PPP无疑是一种新的、有别于传统政府采购模式发展基础设施的可行模式。

  此次财长会上，中国除了宣布已建立国家层面的PPP中心，还决定利用在亚洲开发银行设立的中国减贫和区域合作基金中的500万美元，支持APEC发展中国家在基础设施PPP、区域合作和互联互通领域的能力建设和项目开发。

  而与会财长们明确，基础设施PPP实施路线图旨在落实2013年印尼作为APEC机制东道主通过的APEC基础设施发展和投资多年期计划，并为APEC未来发展基础设施PPP项目提供指导，特别是帮助APEC各经济体的政府官员更好地了解、准备、设计和实施PPP项目，并做出适当的融资安排。

  需要指出的是，在庞大的地方债务压力的之下，国内PPP项目正在呈现“井喷”态势。据报道，由于BT(建设-移交)融资模式的弊端尽显，很多地方都出现商业银行大批削减甚至不再批准BT项目资金，地方急缺建设资金，并对PPP的推广有极大的积极性。

  今年8月8日发布的《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》中称，在城市基础设施建设、环境治理等领域，积极推广PPP等模式。9月以后，关于各地PPP项目开展情况的消息，不断出现在财政部官方网站上。

  作为首个成立省级PPP试点中心的省份，江苏省财政厅9月1日发布消息称，已经在南京召开了首批PPP试点项目推介会。此次推介会首次公开向社会推出了15个PPP试点项目，总投资达875亿元，涉及交通基础设施、供水安全保障、污水处理设施建设、生活垃圾无害化处理以及完善公共服务设施配套等五大领域。

  与江苏省一样步伐较快的还有浙江、湖南、青海等省份。

  9月3日，青海省财政厅发布消息称，该省首个PPP项目西海镇高原自行车城运营服务项目正式落地。这一项目投资1300多万元，其中政府投资占75%，主要用于道路等基础设施改造；社会资本投资占总投资的25%，主要用于自行车的运营，内容包括购买自行车572辆，在西海镇设置19个自行车存取点。

  9月23日，浙江省财政厅消息称，浙江省江山市PPP投资模式助力公共自行车项目实施。

  跟上PPP的节奏，也是目前各级财政官员们的头等大事。

  湖南省财政厅厅长郑建新8月底撰文称：“现有的主要依赖土地财政的投融资体制弊端已显现，亟须建立新型的投融资机制。因此，加快推广运用PPP模式……对减少我省政府债务，拓宽城镇化融资渠道，加快新型城镇化步伐至关重要。”

  福建省财政厅9月底的消息则称，该省推广PPP试点后，省财政厅不断接到各地政府和企业的电话，咨询相关政策。不过，PPP作为一种管理手段，并非简单为了“筹资”，往往涉及多个部门的协调，这也一度令一些企业对政府信誉及管理能力有所担忧。

  江苏省财政厅副厅长宋义武在谈及下一步工作的重点时认为，要尽快成立由政府部门牵头、财政等相关部门组成的领导小组，负责PPP试点项目的重大事项决策，在财政部门内部设立PPP市(县)级管理中心。在经历了半年多的政府与社会资本共同对PPP摸索探路后，继5月财政部正式成立PPP工作领导小组后，9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。

  目前来看，PPP推进中一个重要的难点，即合同管理，仍显得较为棘手。而目前，并无公开信息显示财政部下发了标准合同文本。

  尽管PPP越来越被视作破解地方筹资困局的“神器”，但也有越来越多的学者开始呼吁，不要过分夸大PPP的融资功能，否则可能“物极必反”。此外，不少财政学者也表示，一定要防止一哄而上，以及一定要吸取地方债的教训。学者们担心，PPP现在被提到一个前所未有的高度，有点感觉“饥不择食”，就像当年的地方债一样，被地方认为是万能的。

  不仅在中国，在亚太区域内，PPP模式日益成为各国关注的焦点。印尼代表团团长、印尼财政部财政政策机构主席哈迪延托(AndinHadiyanto)表示，PPP对解决基础设施投融资问题影响巨大。“我们的公共资金是非常有限的，所以期待私有企业参与到PPP项目中进行融资。”他说，在财长会上，印尼和中国都分享了一些PPP领域的经验，可能的话，两国之间接下来会有进一步合作的项目。

  菲律宾财政部副秘书兼首席经济学家贝尔特伦(GilS.Beltran)在接受多家媒体采访时称，他非常认可PPP这种模式。在菲律宾也有很多基础设施项目亟须建设，比如机场、公路。这些项目需要的资金量大，融资是一大问题。所以，他期待通过PPP这种模式来解决这一问题，也期待着和中国的合作。

  哈迪延托表示，今年达成的协议是对去年APEC会议的延伸发展“对基础设施投融资问题的讨论我们会进一步跟进，PPP对促进亚太经济、乃至世界经济发展的作用非常巨大。我们的公共资金是非常有限的，通过PPP，可以鼓励私有部门投资基础设施、参与项目融资”。

  据悉，包括中国在内的一些国家已经把类似的路线图和案例分发给地方政府。财政部财政科学研究所研究员孙洁说：“目前我国PPP的路线图包括：建立一个机构，财政部新成立金融五处，专门负责PPP相关工作;出台一个通知，即财金[2014]76号文；设置一批试点，下一步还要进一步推动示范项目，目前安徽省出台PPP指南、福建省出台PPP指导意见，各省都在向前推进。”

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  财政部积极推广PPP

  日前，财政部主抓PPP（政府和社会资本合作）工作的副部长王保安，在PPP工作领导小组第二次会议上，部署了第二阶段工作：抓紧推进示范项目建设工作，确定第一批示范项目名单并对外公布。同时，尽快明确PPP融资支持政策，推动PPP工作规范开展。

  记者了解到，示范项目确认工作刚刚启动，PPP融资支持政策的大方向也在9月底的财金【2014】76号文里确定。

  10月17日，财政部召开了PPP内部经验交流会，近20个省份的财政系统官员参加。一位参会人士告诉记者，有的省份报一个PPP示范项目，有的报几个PPP项目，示范项目确定工作已经初步展开。

  不过，上述人士认为，根据上报项目，一些地方政府还是没有理解PPP模式和相关政策。

  9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，即上述财金【2014】76号文，明确用专项资金支持PPP示范项目。

  长期关注并参与PPP项目的大岳咨询公司总经理金永祥表示，76号文意味着中央财政资金、省市资金将直接投入PPP项目。财政资金从以前的“补建设”向“补运营”转变，也意味着政府购买服务会加强，同时有助于缓解近期财政财政偿债压力并为社会资本提供投资机会。

  另外，通过中长期财政规划考虑补贴机制，意味着以前对PPP项目不利的每年一预算的问题有望得到解决。

  金永祥称，76号文的财政支持政策已经比较清楚了，但PPP项目审批、建设涉及发改委等多个部门，政策能否落实还有待观察。

  今年财政部力推PPP工作。5月，财政部成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，王保安担任领导小组组长，金融司、经建司、条法司、预算司、国际司、中国清洁发展机制基金管理中心相关负责人为成员，办公室设在金融司。

  5月26日PPP工作小组第一次会议召开，研究了PPP管理机构设立方案，讨论完善PPP工作指导性通知，明确各成员单位职责分工，部署下一阶段工作。

  王保安在PPP第二次会议上总结第一阶段工作时称，PPP各项工作进展顺利，基本完成领导小组第一次会议提出的“组建一个机制、设立一个机构、出台一个文件”的“三个一”工作目标。