市场和政府的功能强弱性及其互补作用
[发布时间：2014-11-02 07:17:50 点击率：]

  ■ 侯为民 中国社会科学院经济社会发展研究中心副主任、马克思主义研究院副研究员、博士

  当前，在进入全面深化改革阶段后，我国需要进一步探索市场作用和政府作用怎样更有效结合的难题。显然，只有辩证准确地认识市场功能和政府功能各自的强弱点，才能健全和完善与社会主义市场经济相适应的现代经济调节体系，才能圆满实现国家经济治理现代化的目标。

  市场与政府两种机制的交织和互补作用，是现代市场经济体制中经济健康运行呈现的常态。我国改革以来的实践表明，健全和完善社会主义市场经济，既要以市场功能的良好运行为前提，又要以政府功能的充分发挥为条件。党的十八大报告中指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。当前，在进入全面深化改革阶段后，我国需要进一步探索市场作用和政府作用怎样更有效结合的难题。显然，只有辩证准确地认识市场功能和政府功能各自的强弱点，才能健全和完善与社会主义市场经济相适应的现代经济调节体系，才能圆满实现国家经济治理现代化的目标。

  一、市场调节的功能强弱点

  随着社会主义市场经济的发展，市场在配置资源中发挥的作用日益增强是一个趋势。价值规律是商品生产和商品交换的内在本质联系，市场经济是通过价值规律自行调节的经济体制和经济运行方式。市场调节功能会随着国民经济社会化程度和经济外向化程度的提高而不断增强，客观上要求在更大范围内和更大程度上重视价值规律及其表现方式即市场调节的作用。

  所谓市场调节，就是通过价格、竞争和供求等机制的共同作用，调节商品和资源的供求，引导经济资源在社会各方面的流动，并使经济利益在不同利益主体之间进行相应的分配，从而促进国民经济的增长和健康发展。具体来说，市场调节功能的强点或积极效应体现在五个方面：一是微观经济均衡功能，即市场引导自主决策个体的生产经营行为紧随现实需求的变化，从而能够在微观层面调节供求关系及其平衡。二是资源短期配置功能，即市场可以在短期内迅速引导经济资源向效益高的领域流动，直接影响经济主体的资源短期调配。三是市场信号传递功能，即市场可以通过价格信号反映市场供求、竞争强弱等情况，引导生产经营者快速和自主决策。四是科技技术创新功能，即市场可以引导生产经营者改进生产资料、提高生产技术水平和商品质量，提高社会生产力水平。五是局部利益驱动功能，即市场可以驱使生产者基于局部利益考虑来加强经营管理和内外部的合作，从而促进经济发展。

  不过，市场调节也存在着自身难以克服的功能弱点。首先，易偏离宏观经济目标。由于市场调节具有自发性调、滞后性和无序性，市场行为主体出于自身利益考虑，难以关心全社会的宏观经济整体目标和长远利益。其次，调节领域易受限。在现实中，并不是所有的领域都适合采用市场调节。与一般商品生产和交换领域不同，在某些因规模经济导致自然垄断的领域，如交通运输等基础设施、供水、供电等领域，完全采用市场调节的效果并不理想。在公益性和非营利性领域，如教育、卫生、环境保护、文化保护、基础研究、国防经济等，试图以市场调节起主导作用更会引起不良后果。其三，易导致贫富分化。如果社会的财富和收入分配问题完全交给市场来支配，实际上就是交给资本尤其是私人资本来支配，这势必导致“马太效应”的产生。四是产业协调难度加大。市场调节往往促使生产者更关注短期资源配置和短期收益状况，那些回收资金周期长、具有长远战略意义的基础产业往往忽略，产能容易过剩。五是现实交易成本较大。在日益庞大的现代市场经济中，供需情况、交易价格等因素相互影响、变化频繁，必须导致市场主体花费大量的搜寻成本、决策成本、适应成本甚至是纠错成本，使微观个体和社会整体均承担较高的代价。

  需要指出的是，西方经济理论界对市场调节功能的认识也是不断变化的。萨伊从物物交换的商品经济出发，宣称“供给能够创造自己的需求”，主张市场调节万能论。斯密面对自由竞争资本主义的现实，主张让市场这只“无形的手”配置资源，其自由放任思想以个人利益与社会利益的内在一致为前提，却又囿于巩固资本利益的眼界，难以为全社会整体利益的实现提供有效的解决方案。针对垄断资本导致社会生产无序和失控的状态，新老凯恩斯主义主张政府对市场失灵领域的干预和弥补，确认市场功能的多种缺陷。而适应经济全球化背景下国际垄断资本扩张的需要，新自由主义则摒弃政府干预，主张“市场万能论”、“市场原教旨主义”和“唯市场化改革”（当代凯恩斯主义代表人物斯蒂格利茨和克鲁格曼等批评性用语）。总体而言，对于市场配置资源的功能缺陷，西方学者提出了诸如市场结构理论、公共产品论、外溢性或外部效应、信息不对称、市场不完全、分配不公等观点，值得重视。在实践中，从自由资本主义阶段到私人的或国家的垄断资本主义阶段，乃至资本主义全球化体系，市场配置资源的作用范围、程度并不相同，结果更是迥然有别。市场配置资源的作用在现实生活中并非没有约束条件，也不完全是自发地实现。19世纪以来，西方资本主义市场经济的众多大大小小经济危机、金融危机和财政危机，以及贫富对立等事实，均证实上述理论分析的客观性，证实市场功能的利弊需要有扬有弃。

  二、政府调节的功能强弱点

  政府行为是现代经济活动的重要组成部分。广义的政府调节涵盖国家的立法机构和行政机构的调节，它等同于国家调节。在20世纪30年代西方大危机以后，政府对经济生活的干预和调节已成为各国经济运行中的常态现象。所谓政府调节，就是政府运用经济、法律、行政、劝导等手段调节各类经济主体的经济行为，以实现经济社会发展的整体和长远目标。政府调节不是随心所欲、杂乱无章而没有内在规律可循的，其内含按比例发展和有计划发展等规律。现代经济社会的持续健康发展，本质上要求在市场发挥资源配置决定性作用的同时，社会自觉地按照经济发展的总体目标进行宏观和中观的调控及微观规制。政府承担这一职能具有其客观必然性。

  在宏观层面，政府科学调节功能的优势，在于制定和实现经济社会发展总体目标。政府调控的首要目标是宏观经济稳定。“科学的宏观调控，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，而这恰恰是政府的职能所在，解决这一领域的问题并不是市场这种手段的优势。”就业关系到社会稳定，但一般的市场主体并不关心就业总体状况；物价的稳定决定着市场价格信号的准确，而作为个体的市场经营者往往利用透明或不透明的信号谋利；总供求均衡和国际收支平衡，是由千千万万的生产经营者的整体行为所决定，而一般经营者没有能力和动力维持两者的均衡；国际收支失衡已经对某些国家，特别是发展中国家的经济形成了巨大的冲击，并产生了严重的负面影响；非公经济关注微观经济收益，难以通过市场调节来解决企业内部和全社会的贫富悬殊问题；单一市场主体关注的是微观经济效益，难以自觉增进全社会整体的经济效益、社会效益和生态效益。有学者指出：“政府职能和宏观调控的另一个层面，是整个经济、社会、文化、生态文明等建设方面的作用。这方面已远超出了资源配置的范围，不能都由市场决定”。实践也证明，在宏观经济社会发展目标的实现上，政府能够超脱单个企业出于短期和局部利益所作出的经济决策，因而能够更多地站在全局和整体角度调节资源配置和经济运行，从而保持宏观经济的稳定，确保充分就业、物价稳定、总供求平衡、国际收支平衡、共同富裕以及人口、资源与环境可持续发展等目标的实现。

  在中观层面上，政府科学调节功能的优势，在于能够化解经济发展中产业结构和区域经济的发展不平衡问题。由于政府调节具备一定的前瞻性、全局性和战略性，在产业和区域发展上能够更注重协调发展和综合平衡。与市场调节过于注重资源的短期配置不同，政府调节可以注重弥补经济社会发展的“短板”，注重投资于周期较长、战略意义大的新兴产业、关系国计民生的基础产业和区域发展战略。比如，政府可以通过财税政策等工具来促进新技术的大规模应用，加快淘汰落后产能，从而加快产业结构转型升级。我国珠三角、长三角、京津冀、中西部和东北部等区域经济和“带路经济”（长江带、陆上和海上丝绸之路）先后规划和较快发展，便与中央和地方政府的积极调控是密切相关的。

  在微观层面，政府科学调节的功能优势，在于其必要的规制或监管的效能。现代市场经济的有序性和高效性，不能单纯地建立在市场主体的自觉和自律基础上。政府调节因其具有公正性和权威性，能够更好地规制经济主体的合法和诚信经营，也可以通过准入、惩罚、黑名单制度等经济和行政管理手段，来维护市场正常秩序。其中，事先、事中和事后的监管视情况不同而各司其职，缺一不可。如在最低工资制度、劳动者权益、环保评估等方面，政府利用政策和法规进行规范，便能有效保障劳动者的利益，维护社会公众的利益，这是市场调节所做不好的。

  政府调节同样存在着失灵现象。就政府调节功能的劣势和不足而言，主要是与政府偏好的主观性、调节方向的转换机制、部门间的协调和调节承担者的动力机制有关。具体说来，一是政府调节的偏好不当，易于使政府调节的目标偏离全社会的要求。如“GDP”至上的偏好会导致盲目投资、过度招商引资和忽视民生及生态建设等。二是政府调节的程序不妥，易于使决策走向程序非民主化、措施延迟化和代价增大化，难以及时和灵活地应对市场变动状况。三是政府调节的配套性弱，易于使调节目标受制于具体执行部门的利益和地方的利益，形成政策性的内耗。四是政府调节的动力不足，易于使政府调节的主动性减弱，导致已暴露出来的矛盾和问题迁延日久和难以解决，导致政府机构的官僚作风，降低政府调节的效率。实践证明，目前政府非大部制的机构臃肿、过度审批、部门间的推诿、地方保护主义倾向等现象，在一定程度上会导致“定令不当”、“有令难行”的现象，使政府调节的科学性和有效性大打折扣。

  三、发挥好市场和政府的双重调节和互补作用

  在全面深化改革中进一步完善社会主义市场经济体制，需要实现市场与政府关系的准确定位。既要使市场在一般经济资源配置中起决定性作用，又要更好地发挥政府作用，这是当前我国全面深化经济改革的核心。对此，我们需要联系中国特色社会主义经济制度体系和国家治理体系来全面认识。

  首先，不能将全面深化积极改革看作是政府和市场力量之间的单纯角力。在社会主义市场经济条件下，市场调节和政府调节的有机结合具有内在必然性和功能互补性。由于立足于统筹兼顾的系统性和高效性，中国特色社会主义理论的市场决定性作用论与新自由主义理论的市场决定性作用论有着本质的区别，主要体现在“市场决定性作用”和政府的规划配置作用在功能上的良性互补、在效应上的协同和在机制上的背反。就资源配置的侧重来说，市场调节对一般经济资源配置的决定性作用，既着眼于提高微观效率，也关系到宏观经济整体发展，而政府调节功能既致力于维持重要资源配置的长期均衡，也不忽视短期微调或微刺激。就利益分配来说，市场调节增进个体和局部的合法合理利益的同时，也会带来社会总利益的增长，而政府调节重视整个社会的利益分配和共同富裕的同时，也有助于提高各方主体的积极性和微观效益的外部环境。可见，尽管市场调节和政府调节因其出发点、利益动因和作用方式等差异，也存在着矛盾甚至相互冲突的一面，但根本上分析，两者的有机结合可以实现功能互补，避免调节手段的功能性错位，因而需要摒弃非此即彼或此消彼长的对立性旧思维，健全有为有效的政府宏观中观调控和微观规制条件下的竞争性市场体制。

  其次，市场调节和政府调节有机结合的基础，在于中国特色社会主义制度体系，特别是这一制度体系中的中国特色社会主义基本经济制度。社会主义市场经济不同于纯粹的市场经济或者其他性质的市场经济，自然就不能只受一个市场价值规律的支配，而要同时受“有计划按比例发展规律”的支配。当前我国强调“看得见的手”和“看不见的手”都要用、都要有效的依据也就在此。中国特色社会主义经济、政治、文化和社会制度的完善，可以为市场经济主体的规范经营奠定基本前提，为维护市场参与者的权益创造良好条件，为净化市场环境提供文化坐标，也可以为提高政府调节的决策科学性和执行力提供重要支撑。最核心的是，中国特色社会主义市场经济是以公有制为主体、多种所有制共同发展为基本经济制度的，可以克服私有制为主体的国民经济的自发无序竞争带来的某些弊端，因而《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。我国经济发展的现实也表明，市场供求机制归根到底是由生产领域的生产资料所有制关系决定的，因而政府调整宏观经济结构，首先需要把完善所有制结构、巩固和发展公有制经济主体地位，放在经济结构调整的基础地位。显然，在公有制为主体的市场经济中，政府引导、调控和监管经济活动的能力和效果可以大大增强，可以在整体上保证最广大人民群众根本利益和实现共同富裕。尤其是随着公有资本控股的混合所有制的发展，市场调节和政府调节的结合将在更大范围和更深层次上实现功能互补。

  其三，发挥好市场和政府双重调节作用，是国家经济治理体系的现代化的重要组成部分。充分施展市场调节在一般经济配置资源中的决定性作用，应当进一步放开市场，但它并不是无原则、无规则地放开，而是须建立在完善的国家治理体系前提下。目前，国家经济治理制度和治理能力的现代化，需要改变“头痛医头、脚痛医脚”的治理模式，统一市场规则，改变条块分隔导致市场碎片化的现象，纠正某些行业保护、地区保护、外资垄断等不良行为，使市场有效运行赖以存在的竞争机制发挥作用；需要有效减少失信、欺诈、恶性竞争等违法违规行为，全面规范市场秩序；需要完善各类商品市场和要素市场的主体结构和空间结构等。简言之，政府调节要实现廉洁、廉价、民主、依法和高效，做到 “不缺位”、“不越位”和“不错位”。

  近年一些西方著名经济学家关于市场与政府的观点也值得重视。今年轰动世界的力作是《21世纪资本论》，其作者法国年轻的经济学家托马斯·皮克迪用西方主要国家的长时期数据印证，摒弃政府调节的新自由主义大大加重了资本主义世界财富和收入分配的巨大不平等，反倒是重视政府干预的凯恩斯主义盛行时期有关国家的收入不平等，才没有扩大。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨认为，由于市场和政府干预在信息和激励方面各具长处与局限，有的市场失灵可以通过减少政府干预来解决，而有的市场失灵则需要政府干预来解决。2014年他又告诫说，中国当前很多问题都是由于市场管的过多而政府管的过少。中国不能重走美国的老路，中国领导者的挑战在于设计一套符合自己发展阶段的有效的监管体系。另一位诺贝尔经济学奖得主萨缪尔森确认，完全的自由放任与社会不平等的扩大有着必然的联系。他建议中国在市场与政府的关系上不宜过份偏向某一方，而应走中间道路。

  综上所述，正如习近平在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中所指出的：“我们实行的是社会主义市场经济体制，我们仍然要坚持发挥我国社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用。市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用。发展社会主义市场经济，既要发挥市场的作用，也要发挥政府的作用，但市场作用和政府作用的职能是不同的。”作为一个发展中的社会主义大国，我国在政府调节和治理的范围、领域、力度和强度，必然要略高于西方资本主义国家，这并不意味着否认市场在一般经济资源配置中的决定性作用。相反，政府是市场经济的保护者、服务者和监督者，“放得更开”必然要求“管得更好”，这样方能促使国民经济和人民生活又好又快地提升