中国对外战略难比“马歇尔计划”
[发布时间：2014-11-16 08:26:43 点击率：]

  ■ 中共中央党校国际战略所世界经济室 副主任 陈建奇 

  近期亚太经合组织(APEC)峰会在北京召开，北京蓝天引发社会各界对雾霾等极端天气的热议，同时中国在全球的战略布局更受关注。APEC亚太区域经济一体化及互联互通等议题凸显了中国因素，尤其是伴随美国TPP等边缘中国的新型秩序谈判的持续推进，中国如何破局成为金融危机以来的重要看点。本次APEC峰会筹备以来，诸多评论试图借助“中国版马歇尔计划”（编者注：亦可参看FT中文网专题讨论 ）的角度理解中国的全球战略动向，尽管相关观点仍存争议，但“马歇尔计划”的冠名已经足以向外界展示中国的宏图伟业，也彰显未来全球治理的中国身影。

  然而，观察现代社会全球经济秩序变革历史，缺乏诸如世界大战等外生冲击的情况下，国际经济秩序的调整因必须破除既得利益而十分艰难、漫长。尽管美国在19世纪末期经济总量就已经超过英国，但如果没有第二次世界大战，那么美国可能还难以在20世纪50年代取得全球秩序的主导权。当前中国经济总量仅仅位居全球第二，科技、军事等综合国力仍然与强国有较大差距，在此情况下，大肆宣扬中国在全球战略布局乃至话语权的争夺可能有些操之过急，相关事项必须进行客观审慎分析，更加理性地思考推进。

  从现实来看，将中国海外投资为主导的国际经济合作行为等同于“马歇尔计划”并不客观。

  海外投资是大国深化国际经济合作的客观诉求，也是一国经济转型升级的重要手段。中国当前拥有近4万亿美元的巨额外汇储备，迫切需要通过推动企业海外投资而实现保值增值，而中国急需推进的创新升级也亟待企业“走出去”以实现全球资源技术的配置优化。不管是美欧等传统发达大国，还是韩国、日本等亚洲重要经济体，迄今为止都经历了较大规模的海外投资过程，但这些国家中仅仅只有美国曾经以“马歇尔计划”为名开展对外合作，这显示了“马歇尔计划”的特殊性而非普适性。

  当然，有些评论人士从产能过剩问题的化解视角出发认为中国当前对外战略与美国援助欧洲的“马歇尔计划”更有相似之处。回顾历史，美国实施“马歇尔计划”的重要目标之一确实是帮助欧洲灾后重建，由此拉动美国出口，以缓解第二次世界大战后产能过剩难题，但美国的“马歇尔计划”还有另外两重意图，一是将欧洲纳入美国对抗苏联的冷战集团，二是输出美元以解决“美元双挂钩货币体系”下“美元荒”的问题。

  上述三重目标相比之下，解决“美元荒”以确立美元霸权的意图更为突出。美国在1943年与英国争夺战后全球经济秩序主导权，美国推出“怀特计划”，而英国推出“凯恩斯计划”，由于当时美国综合实力显著强于英国，而且英国在二战中遭受重创亟待外部资金支持，结果是“怀特计划”战胜“凯恩斯计划”，以此为基础在1944年布雷顿森林会议中形成了布雷顿森林协定，确立了美国主导的战后国际经济秩序。

  在布雷顿森林协定中，最核心的就是确立“美元双挂钩体系”的国际货币体系，即美元与黄金挂钩，其他成员国货币钩住美元。然而，在该体系运作之前，英镑是主要的国际货币，美元并不占主导地位。实行“美元双挂钩体系”从制度上确立了美元的核心地位，各国贸易金融往来等国际经济合作需要大量美元结算，但美国在战后竞争力十分强劲，其对其他国家保持了长期的顺差，不仅无法输出美元反而大量回收美元，在此背景下，美元不足的问题十分突出，如果该问题无法解决，那么“美元双挂钩体系”就无法运转，美元霸权地位也就难以确立。对此，美国实行“马歇尔计划”，主动输出130亿美元，占当时美国黄金储备的58%左右，极大缓解了“美元荒”的问题。从而“马歇尔计划”为确立美元霸权功不可没，而借此确立的美国主导的国际金融经济秩序成为二战以后美国在全球保持领导者地位的重要保障。

  中国当前深化国际经济合作的战略取向，虽然也有服务于人民币国际化等推动国际金融规则调整含义，但当前美元、日元、欧元、英镑在全球外汇储备中占据了95%左右的份额，人民币仍然不是国际储备货币。在此情况下，缺乏类似“美元双挂钩体系”等制度安排，简单拷贝美国“马歇尔计划”而希望获取全球话语权的意图显然缺乏制度保障，海外投资等战略举措对于确立人民币成为国际货币的作用理论上有待厘清，现实作用也仍然有待观察。从这个角度看，“中国版马歇尔计划”与美国的并不一致，“马歇尔计划”对于中国的适用性值得商榷。

  既然中国的对外战略难以用“马歇尔计划”来概括，那么，中国领导人近年来加速通过区域或者全球治理平台释放加强对外合作信号，比如通过金砖峰会倡导成立金砖国家开发银行及外汇储备基金，通过上合组织峰会倡导成立上合组织开发银行，本次APEC峰会中国力主创建亚洲基础投资银行及“丝路基金”，中国在上述开发性金融机构及外汇基金中都有较大的出资，这些行为应如何理解？

  事实上，金融危机以来，不仅中国加快对外合作步伐，其他世界大国也加快推进国际经济合作。金融危机暴露了全球经济的深层次结构性问题，世界各国必须进行深入的结构调整，然而，激进的结构调整引发的经济下降压力可能使宏观经济陷入低迷甚至衰退，各国期待通过拓展外部合作拉动外需为结构改革赢得时间。美欧日不仅十分重视TPP与TTIP高标准贸易秩序的谈判，同时也十分重视双边谈判，以金砖国家为代表的新兴经济体通过金砖峰会等区域治理新平台寻求更深层次的合作。中国金融危机以来经济增速由9%以上转入7.5%左右的中高速，深化改革与经济结构调整增大宏观经济减速压力，为此，中国更加频繁地开展对外合作谈判也就不难理解，此举成为促进本国宏观经济稳定的重要抓手，其他经济体也期待与中国合作以增大市场空间。

  相比其他国家，中国重视对外合作还有另一层缘由，即金融危机以来中国经济体量逆市上升，跃居全球第二大经济体，进出口总量跃居全球首位，中国与外部深度融合，“中国威胁论”等持续升温，外部经济体波动或者国际经济规则的调整都可能对中国造成巨大影响，中国必须加快对外谈判以构建有利于自身发展的国际经济秩序。危机以来倡导贸易自由化的美欧发达大国率先挑起贸易保护，中国国际经济环境不容乐观，在此背景下，中国更加重视区域或者全球治理平台，除了稳定宏观经济的意图之外，还希望借此推动国际经济秩序的调整优化。

  然而，尽管中国注重国际经济合作有其客观的原因，世界经济格局调整内在要求中国在全球发挥更重要的作用，但中国在深化国际合作中面临着诸多挑战。

  一是缺乏以我为主的区域或者全球治理平台。危机以来重要的全球治理平台G20尽管包括中国，但中国在其中的影响力与第二经济体的位置并不匹配，中国在G20仍然是参与者而不是决策者。世界银行和国际货币基金组织等国际机构总裁均由美欧发达大国掌控，发达国家在这些国际机构中拥有重大事项的否决权，中国虽然在这些机构中的份额在提升，但仍然难以主导这些机构的运行。金砖峰会、上合组织峰会、APEC峰会等区域治理平台也不由中国主导。

  二是承担国际公共产品的能力仍然有待提升。中国虽然经济总量较大，但人均GDP依然在1万美元以下，中国仍然是发展中国家，为此，中国承当国际公共产品的能力并不强。目前，有些部门认为中国“不差钱”，因为中国拥有近4万亿美元的外汇储备，可以大量承当国际公共产品的提供问题。这种观点忽视了重要的问题，那就是外汇储备并非中国政府的净资产，巨额外汇储备是由央行发行近30万亿人民币购买的，外汇储备是央行的资产，而由此投放的巨额货币是央行的负债。中国政府如果要使用外汇储备，必须通过发行国债先筹集人民币，然后再向央行购买。按照目前的汇率水平，中国政府要发行25万亿左右的人民币国债，才能获得近4万亿外汇储备的使用权。虽然中国可以通过巨额外汇储备为全球提供公共产品而提升自身话语权，但由此导致国债飙升所滋生的巨大债务风险却难以忽视。

  三是难以提出适用于全球而且有利于中国深化国际经济合作的全球规则。尽管中国加入WTO以后逐步形成了全球的规则意识，但中国参与全球治理的经验并不丰富，对相关规则的理解有待深化。2009年美国提出TPP的时候，中国国际问题专家大多认为此举是美国重返亚太遏制中国之举，对此，当时相关专家建议中国不要加入TPP。然而，2013年美国提出TTIP的时候，相关专家才开始认识到美国搞TPP的战略意图在于绕开WTO而制定下一代全球贸易规则，由此改变先前的建议而呼吁中国尽快加入TPP以避免边缘化的风险。这件事件暴露了中国参与全球治理的弱点，即看不懂全球规则。在此情况下，要想提出适合全球各国诉求而又优于WTO等秩序的全球规则显然并不现实，因而，在深入研究国际规则之前，大力推进全球规则的战略性调整可能适得其反。

  上述三重挑战预示中国在全球布局的时机并不成熟，对APEC峰会乃至“一路一带”构想的解读务求理性。一方面，中国现在通过区域治理平台或者全球治理平台倡导的国际合作，虽然蕴含亚太经济一体化乃至全球治理变革之意，但亚太乃至世界各国千差万别，国际经济合作深化进程任重道远，中国当下对外合作的重点是服务于宏观经济的稳定及本国经济的转型升级，即通过构建金砖国家开发银行、上合组织开发银行、亚洲基础设施投资银行，重点支持“一带一路”互联互通基础设施建设，释放中国承担高铁、公路等基础设施建设的比较优势，促进中国水泥、钢铁等原材料及商品输出，解决产能过剩并且促进宏观经济稳定，此外，加大海外投资力度以支持本国产业转型升级及结构优化调整。

  另一方面，推动国际经济秩序调整是中国大国成长的客观诉求，但国际经济秩序调整极为复杂，归根到底是世界大国综合实力的较量和博弈，中国应秉承长期的心态推动全球治理变革。当前优先需要考虑的是积极参与区域或者全球治理平台，培育全球治理经验，加强对全球治理的研究，适时提出更加完善的国际经济治理秩序，以此为基础提出中国在全球的战略布局，稳步提升中国在全球的话语权，尽力避免“花了钱而没有话语权”的结果。