国企“混改”分类指导分层推进成最大亮点
[发布时间：2015-12-28 15:14:13 点击率：]

  9月24日，国务院正式发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（以下简称《混改意见》），作为《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的配套文件，《混改意见》明确提出“坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式，国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责，使混合所有制企业成为真正的市场主体。”更强烈显示国家层面对于推行国企改革的迫切与坚决。

  《混改意见》指出，稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革，充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。《混改意见》明确安排在六大适宜领域积极推进。

  一是重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域，实行国有独资或控股，允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。

  二是重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用，实行国有独资或绝对控股，在强化环境、质量、安全监管的基础上，允许非国有资本进入，依法依规有序参与开发经营。

  三是江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等，根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离，除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外，放开竞争性业务，允许非国有资本平等进入。

  四是核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域，实行国有独资或绝对控股，支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。

  五是国防军工等特殊产业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域，实行国有独资或绝对控股。其他军工领域，分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。

  六是对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域，加大国有资本投资力度，发挥国有资本引导和带动作用。

  公益类国企如何引导非公资本参与？《混改意见》明确提出，在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。政府要加强对价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管，根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。

  此前，9月19日，国家发展改革委党组副书记、副主任刘鹤同志召开改革专题会议，要求按照党中央、国务院的总体部署，结合电力、石油、天然气、铁路、民航、通信、军工等领域开展混合所有制改革的试点示范。毋庸置疑，在这些垄断性领域开展混合所有制改革，是改革攻坚所在，一旦取得突破，能够极大推进全局性的混合所有制改革。

  在明确“分类指导”的同时，《混改意见》还提出了“分层推进”的思路。在子公司层面，《混改意见》提出，引导在子公司层面有序推进混合所有制改革。对国有企业集团公司二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本，加快技术创新、管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。明确股东的法律地位和股东在资本收益、企业重大决策、选择管理者等方面的权利，股东依法按出资比例和公司章程规定行权履职。

  在外界关注的央企集团层面的改革上，《混改意见》明确指出可以实现混合。《混改意见》提出，探索在集团公司层面推进混合所有制改革。在国家有明确规定的特定领域，坚持国有资本控股，形成合理的治理结构和市场化经营机制；在其他领域，鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

  非公资本如何参与国企“混改”？《混改意见》指出了相关路径：非公有资本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。非公有资本投资主体可以货币出资，或以实物、股权、土地使用权等法律法规允许的方式出资。企业国有产权或国有股权 转让时，除国家另有规定外，一般不在意向受让人资质条件中对民间投资主体单独设置附加条件。

  特殊管理股制度再次被提出，《混改意见》提出，探索完善优先股和国家特殊管理股方式。国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时，允许将部分国有资本转化为优先股。在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度，依照相关法律法规和公司章程规定，行使特定事项否决权，保证国有资本在特定领域的控制力。

  国家特殊管理股，主要包括“金股制度”和“一股多权制”。“金股制度”是指政府只持有一股（或少量股票），但在某些特殊事项上享有一票否决权。“金股”是政府与企业之间达成的契约，企业同意将某些权力（实质是一种公权力）让渡给政府，和优先股股东一样，“金股”股东没有普通股的投票权，通常也没有股票收益权，最关键的特殊权利是，公司所有股东在股东大会上就某重大事项表决同意后，“金股”股东对此仍然可以否决。“金股”股东依据章程对股份制企业行使管理控制，即使国企股份全部转让变为民营企业，仍可通过“一票否决权”保持住控制力。“一股多权制”则指具有特别的投票权，对公司人事任命、重大公司交易、平常的经营、包括董事的选举都有投票权。

  分类指导、分层推进国企“混改”，决不是将“混改”当成国企改革与发展的万能药方和唯一手段，为混合而混合，更不能陷入“一混就灵”的误区。2014年3月9日，习近平在参加十二届全国人大二次会议安徽代表团审议时强调：“发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。改革关键是公开透明。”