加快发展第三方绩效评估，促进我国政府绩效评估科学化
[发布时间：2009-06-26 00:00:00 点击率：]

　　□ 田鲁露

　　随着新公共管理理论与实践的发展，各国政府的绩效评估由原来的政府主导逐渐向多元化转变。评估主体的多元化是绩效评估结果有效性的重要保证，第三方独立机构作为政府绩效评估主体组成的一部分，有优于政府内部评估和民众评估的属性。加快发展第三方独立评估机构，构建科学合理的第三方绩效评估参与制度对推进政府绩效改进，推动政府职能转变，构建服务型政府具有非常重要的现实意义。

　　目前国内学者对政府绩效评估主体资格的研究还处于探索阶段。有的学者在前人的基础上初步探索了第三方独立评估机构和“最佳评估主体”之间的关系，提出第三方独立评估机构会是政府绩效评估的“最佳评估主体”。 还有不少学者从利益相关理论出发，研究政府绩效评估主体的构成，但都从不同程度肯定第三方独立评估机构的作用，鼓励发展第三方绩效评估。所谓政府绩效评估主体是指对政府绩效进行价值判断的个体或组织。目前我国绩效评估主体主要分为内部评估主体和外部评估主体。内部评估主体是指从政府管理体系内部产生的评估主体，包括上级政府、本级政府、下级政府。外部评估主体主要包括人大、政协、公众、大众传媒和第三部门。所谓第三部门，当前学者们普遍接受约翰·霍普金斯大学第三部门比较研究中心的定义，认为凡符合组织性、民间性、非赢利性、自治性和志愿性等五个特性的组织都可视为第三部门。目前国内第三方独立评估机构的形式主要有：专家学者组成的研究所或非官方团体、社会上专业的会计机构或调查公司等。

　　最佳的评估主体是指在进行政府绩效评估中，能够以最低的成本做出最客观、最公正、最全面的评定，并且最有利于政府改进其活动的评估主体。评价标准有：独立性、专业性、权威性、成熟的政治理性，评价成本的低廉性。

　　将国内政府绩效评估主体与学者提出的最佳评估主体资格进行比较可以发现：政府内部评估主体在政治理性、评估结果的权威性和评估成本上具有较大的不确定性。人大评估专业性弱，评估成本高。政协的独立性弱，且评估成本和结果的权威性不确定。公众和大众传媒，无论在独立性、专业性、权威性、政治理性、评估成本上都不尽如人意。

　　对比第三方独立评估机构，我们可以发现其作为最佳政府绩效评估主体具有如下优势：1、成熟的政治理性。第三部门都是依法建立的正式组织，有自己的组织目标，组织结构，组织文化和规章制度。它所作出的任何判断或决定都是基于充分的调查和理性的分析之上的，少了些政治冲动和政治狂热，多了些理性与成熟。2、独立性。第三部门在组织机构，人员构成，资金来源上都是独立于政府的。第三部门的民间性一方面使自身脱离于政府的控制，另一方面可以使其避开一些利益团体的干扰，保证其在政府绩效评估活动中的公平、公正、客观。3、评估结构的权威性。第三部门的非赢利性可以避免组织为获利而受制于一些利益集团，歪曲其评估结果。4、评估成本低廉性。因为第三部门是非盈利性的组织。可以有效避免寻租行为，因此第三方绩效评估能有效降低政府绩效评估的成本。5、专业性。我国第三方独立评估机构多是由一些专家和教授组成的研究机构或专业的调查机构、评估机构等。无论在理论储备还是评估技术方法上都有优于其他评估主体的优势，评估的专业性能显著提高评估结果的精确度和有效度，为政府绩效改进和构建服务型政府提供帮助。

　　但当前我国的政府绩效评估具有行政主导的性质，政府内部评估是政府绩效评估的主要形式，第三方绩效评估基本上是以辅助性评估的形式存在，具有临时性、有限性、从属性的特征。第三部门评估往往是应行政主体要求，由其组织并承担费用，评估活动受行政主体的支配。从属性的存在使第三部门独立性丧失，导致评估的客观性和自主性不足，影响第三方独立评估的效果。

　　纵观西方国家的发展经验，第三部门的产生必须具备两个条件，即容纳它的政治结构和多元化的利益机构。我国正处于改革的特殊时期，第三部门的存在与发展很大程度上与政府机构改革的深度和进程息息相关。虽然第三部门作为政府绩效评估主体地位确立的条件尚不成熟，但随着政府再造运动和公共管理理论的不断发展，第三方独立评估机构在政府绩效评估中的作用势必会慢慢凸显。对于完善现阶段我国第三方绩效评估，笔者有如下建议：

　　（一）大力培育民间第三方政府绩效评估组织。政府绩效评估是一项专业性比较强的活动。民间专业评估组织参与政府绩效评估，一方面可以加强评估的科学性，另一方面也可通过民间力量的参与增加评估的合法性。培育民间第三方政府绩效评估组织可以通过科研政策引导各级科研院所加强政府绩效评估的研究和实践；通过委托代理制，把一些政府绩效评估项目外包给民间第三方政府绩效评估组织，利用市场力量培育政府绩效评估项目的代理人市场；通过制定有关政策，如税收政策，鼓励民间志愿性政府绩效评估组织的发展。

　　（二）建立权责明确的参与制度。1、第三方独立评估机构参与政府绩效管理必须有制度化的保证。所谓制度化参与是依据明确的制度规范进行的程序化和法定化参与。程序化表明，评估主体参与必须纳入政府绩效管理的正常轨道，有明确的规章和步骤；法定化表明，评估主体参与绩效管理是受法律保护的，行政管理者必须重视绩效评估和评估结果。2、必须明确评估主体的权利义务。目前政府部门开展绩效评估存在随意性和政府主导性，公众、专家等评估主体，往往不能参与评估指标、评估程序等方面的设计和制定，只能按照政府的需要被动参与。明确绩效评估主体的权利义务；规范评估主体参与环节、参与途径、参与方式、参与程序；赋予评估主体知情权、监督权、评估权、决策权；规定评估主体信息收集的真实性和对评估结果承担责任等，才能推进切实推进我国独立评估机构的发展。

　　（三）建立便捷真实的信息公开制度。 绩效评估信息是政府绩效评估的事实依据，收集绩效信息是绩效评估活动的重心，如果收集到的绩效信息和数据失真，评估结果就不可能真实。在我国传统官僚体制影响下，外部评估主体难以获取某些信息，评估双方存在信息不对称。同时，对外部评估主体而言，因为缺乏横向比较或跨时间段的纵向比较基准，难以对政府部门的绩效确定科学合理的评价标准。因而，建立规范、及时、便捷、真实的信息公开制度，对于促进第三方准确评估