发展公益信托 推动灾后重建
[发布时间：2008-09-05 00:00:00 点击率：]

　　□ 郑 鈜

　　“5·12汶川地震”的灾后重建工作正紧锣密鼓地展开，面对此次可能高达1万亿元以上的损失，灾区进行灾后重建仅靠中央安排的财政拨款显然是不够的。《汶川地震灾后恢复重建条例》第三条确定了灾后重建应当遵循“受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合”、“政府主导与社会参与相结合”等原则。这就要求灾区政府务必通过各种途径筹集更多的社会资金，获取更多的社会资源，求得更多的社会支持。然而，目前通过社会捐赠等筹得的款物仅有数百亿元，面对高达数千亿元的重建资金缺口，如何解决这一现实矛盾？公益信托，一种早在2001年颁布实施的《信托法》中就存在的信托模式，将能够有效地实现捐赠人的捐赠意图，有力地激发社会各种力量积极参与灾后重建工作的热情。

　　第一，公益信托能够全面满足灾区灾后重建工作的需要。信托是指委托人将财产权移转给受托人，由受托人为了受益人的利益或特定的目的管理和处分财产的财产管理模式。按照受益对象划分，信托可分为私益信托和公益信托。私益信托指为实现个人或团体自身的利益而形成的信托。公益信托指为实现不特定人的利益或公益目的而形成的信托。《信托法》第六十条规定，公益信托的目的主要包括：救济贫困；救助灾民；扶助残疾人；发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；发展医疗卫生事业；发展环境保护事业；发展其他社会公益事业。由此可见，公益信托几乎可以实现此次地震灾后重建工作所涉及的所有目的。

　　第二，公益信托扩展了社会力量参与灾后重建工作的渠道。我国目前的社会捐赠主要依托的法律体系是以《公益事业捐赠法》、《红十字会法》等为核心的法律规范体系。由于立法粗疏，对受赠机构界定过窄，由此导致了捐赠主体在进行捐赠时面临捐赠手段、捐赠渠道皆较单一的困惑，部分捐赠者甚至因此暂时搁置了对灾区的捐赠。而我国《信托法》规定，“鼓励发展公益信托”。我国《信托投资公司管理办法》中也确定，公益信托是信托投资公司依法开展的业务之一。可见，社会力量通过设立公益信托的方式参与灾后重建，非但不存在根本性的制度障碍，反而被法律所倡导。

　　第三，公益信托所具有的完善制度基础有利于打消捐赠者的顾虑。与我国经济高速发展不协调的是，我国的公益事业发展速度缓慢。这一现象，从原因上说，是捐赠人缺少对受赠机构的了解，容易产生对受赠机构的人员、运作、监管方面的怀疑；在结果上，这一现象进一步导致了受赠机构因受关注度不够，而缺乏自身发展需要的制度建设动力。反观《信托法》，专门用于约束其制度建设的共有15个条文，如：设立公益信托和确定其受托人必须经公益事业管理机构批准；公益信托的信托财产及其收益必须用于公益目的；公益信托必须设置维护受益人利益的信托监察人；受托人应当定期作出信托事务处理情况及财产状况报告，经信托监察人认可、公益事业管理机构核准等。这些规定比《公益事业捐赠法》等法律法规对受赠机构的制度建设规定更为严格，有利于打消捐赠者的顾虑。

　　第四，公益信托在强化公益目的的同时能最大限度地实现捐赠者的个人意志。尽管《公益事业捐赠法》和《红十字会法》规定，捐赠款物的使用必须尊重捐赠人的意愿，但是，捐赠流程过于简单的弊端使这一规定在现实中较难得以实现。而《信托法》规定，公益信托的受托人必须为受益人的最大利益处理信托事务；公益事业管理机构可以变更违反信托义务或者无能力履行职责的受托人；公益事业管理机构必须检查受托人处理公益信托事务的情况及财产状况等。此外，公益信托一旦终止，公益事业管理机构可以批准将剩余信托财产用于与原公益目的相近似的目的，或者将剩余信托财产转移给其他公益组织或公益信托。这些严密的规定将极大地保障捐赠者个人意志的实现。

　　第五，公益信托在实现财产保值增值的同时有利于持续对灾后重建提供资金支持。依据现有法律法规及相关规定，信托公司受托开展公益信托业务，可以进行投资，以实现公益信托财产的增值保值。例如，受托人可以投资于流动性好、变现能力强的国债、政策性金融债及中国银监会允许投资的其他低风险金融产品等，而且，这些收益只能全部用于公益事业。从灾后重建的进程来看，一个项目从启动到完成通常要花费较长的时间，有的甚至长达数年。一般的捐赠受限于受赠机构不能从事营利活动，因而存在财产的贬值和减损风险。相比之下，公益信托却能够在实现财产保值增值的同时，长时间持续对灾后重建提供资金支持，优势不可谓不明显。

　　正是基于以上特点，中国银监会在近期下发了《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》，鼓励信托公司依法开展公益信托业务。然而，尽管由此陕西已经诞生了全国首个真正意义上的公益信托，但业界的回应还显得不够热烈。为加大发展公益信托的力度，进一步推动灾区的灾后重建工作，特提出以下建议：

　　第一，加大对公益信托的宣传力度，把公益信托的有关知识普及到普通民众尤其是有捐赠意愿的民众之中；第二，利用公益信托必须设立信托监察人的规定，促使建筑、教育、卫生、环保、会计、法律等专业人士在灾后重建的各种项目中发挥重要作用；第三，进一步谋求公益事业管理机构对公益信托的支持，使民政、教育、卫生、环保等事业的管理机构能够积极主动地加入到推动公益信托助力灾后重建的工作中来；第四，争取获得国家税务主管机关认可，一方面对进行捐赠的个人和团体等给予税收减免优惠，另一方面对信托投资公司在开展公益信托业务中的各种税收实施减免，使信托投资公司能够更好地服务于灾后重建，服务于公益事业。

　　（作者系四川省社会科学院法学研究所副所长）