构建新型农村养老保险制度的几点思考
[发布时间：2009-01-13 00:00:00 点击率：]

　　随着农村经济体制的改革，农村工业化和城镇化发展，农村的经济结构、产业结构、劳动力结构、人口结构和家庭结构发生了很大变化，传统的家庭养老模式受到越来越大的冲击，农民养老日益需要向社会养老模式转变。建立与现代农村经济社会发展水平相适应的新型农村社会养老保险制度，具有十分重要的现实意义。全国各地经过十几年的试点和推广实践，积累了宝贵的经验，但运行结果不尽如人意，暴露出现有农保制度的致命缺陷。现行农保制度亟待创新和优化。

　　周兵　　

　　现行农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。然而经济发展的滞后，造成一方面农村集体经济薄弱，不能为农民养老保险提供足够的资金支持，集体补助难以到位。另一方面地方财力不雄厚，难以全面提供以政府为主的养老基金融资。“国家政策扶持”仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策。同时，由于农民收入增长缓慢，一部分农民生活、女子读书的开支都难以保证，更没有多余的钱缴纳养老保险金。现行农村社会养老保险现状堪忧，存在着诸多问题，亟待理清思路加以解决。

　　一、我国农村社会养老保险的现状和存在的问题

　　我国目前拥有世界上数量最多的老年人口，其中75%在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。就目前我国农村普遍存在的养老保险模式而言，无论是家庭养老、社区养老、商业养老还是政府养老，都不能单独、有效地解决农村养老问题。

　　首先，传统家庭养老已经不能承担农村老人全部生活的能力。在农村，家庭保障主要是依靠家庭全体成员共同承担风险，家庭保障的主要经济基础是储蓄。但是，由于农村居民储蓄的数额低，投资渠道单一，使其难以符合农村储蓄养老的要求。农村的“养儿防老”思想根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式。但是，随着工业化社会的到来，养儿防老的思想观念受到了挑战。

　　其次，现行农村养老保险制度存在诸多问题。我国从1986年开始探索农村社会养老保险，并于1992年制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，采取与城镇养老保险分离并行的农村纳费型养老保险制度。这一农村养老保险制度前期在经济发达地区开展得较好，在保障农村老人基本生活上有一定的示范功效；但在经济欠发达地区，由于受财力的限制，农村养老保险基金中由地方财政和集体承担的部分很难到位，农民养老保险账户上的资金全部为农民交纳。农民享受不到政府的配套资金，也就不愿意参加纳费养老保险。在中、后期，无论是经济发达地区还是欠发达地区，由于该业务资金规模小，到年龄退休的农民每月领取的养老金很少(经济欠发达地区的标准是每月不超过50元人民币)。农民仅仅依靠这样的养老保险是很难保障基本生活的，因而农保业务发展几乎进入了停滞阶段。“养儿防老”、“土地防老”正是眼下经济欠发达地区农村居民养老模式的真实写照。

　　再次，商业保险存在着逆向选择和道德风险的威胁。在农村养老保障问题上，市场养老机制与政府养老机制分别与不同的目标相联系。农村商业养老需求由于受农村社会文化与传统观念、社会经济环境与经济机制、经济发展水平、保险市场价格以及保险人的服务质量的影响，需求受到很大限制。由于市场的缺陷，不能有目的地向农村老龄人口有效倾斜，因而只好通过政府社会性养老保障的转移支付进行收入再分配。

　　最后，从农村养老保障的实践看，民政部推行的农村社会养老保障模式同样存在局限性。第一，这种模式依靠个人缴费，且以自收自支方式推行，缺少政策倾斜，缺少共济性，实际上并不是一个严格的“社会”保险行为；第二，养老基金的保值增值，由于通货膨胀的影响，养老金的价值有可能贬值，因为农村养老保障的基本方式是把钱存人银行，仅仅依靠利息是不能实现保值增值的。

　　二、构建新型农村社会养老保险制度的设想

　　中国的农村社会养老保险制度迟迟没有建立，除了政治、经济、社会条件制约和缺乏明确可行的方案外，关键是农村面临着制约养老基金投资、保险金计发的“瓶颈”——养老供给短缺。现行的模式都是以农民自收自支为主，但是农民收入普遍偏低，难以满足保费必须定期交纳的基本要求。因此，构建新型农村社会养老保险制度，必须坚持城乡统筹发展方向，建立社会统筹的基本养老保障制度框架，构建多层次农村养老保险的财政支出制度。

　　1、法律先行，确保农村养老保险有法可依。可借鉴发达国家经验，并根据我国实际，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规，对资金来源、运用方向、增值渠道、保障标准、收支程序、执行政策监督等都要有明确的法律规定，规范操作行为，以法制形式将农民这一合法权利确定下来，从根本上解决农民的社会养老问题，促进经济和社会的可持续发展。 

　　2、加强规划，建立多样化差异性养老制度。实行多样化的养老保险制度，即对农民工和农村灵活就业人员这类能够交纳一定养老保险金的农民实行城乡统筹的养老保险制度；对有一定耕地使用权的农民，可用其拥有的一定面积的耕地使用权作为养老保险的资产，只要其在申请养老保险时能够出示使用权证明，并愿意将使用权上缴政府的，可以用财政资金发放养老金；对无耕地、无纳费经济能力的贫穷农民，国家要通过财政支出这一非纳费形式为其办理养老保险。 

　　3、财政扶持，提高农村社会养老保障功效。建立完善的农村养老财政支持机构，可将农村养老保险区分为纳费型养老制度与非纳费型养老制度，将两个计划制度整合发展。根据我国的具体国情，对纳费农村养老保险基金的筹集以“国家融资为主，个人融资为辅”为原则，对贫穷落后地区的穷困人口的养老保险以非纳费保险为主，直接由财政支出为农民设立养老保险。同时必须做到：坚持五保供养制度。坚持纯女户奖励扶助制度。这是解除农民后顾之忧的重要措施，对控制农村人口增长、提高农民收入都有积极的推动作用。此外，还要坚持个人账户的流动性。建议对农民工和灵活就业农民的养老保险实行单一个人账户，不搞统账结合模式，这样便于跨地区转移，适应农民工和灵活就业农民频繁流动需不断转移和接续社会保险关系的情况。 

　　4、配套改革，增强农民自助养老保障能力。只有在根本上让农业生产力得到发展，农业生产形成一种良性发展的自增强机制，农民的自我发展与自我保障能力才能得到加强，农民的保障问题才能从根本上得到解决。在宏观层面上，农村金融应强化对农业的政策性金融支持，加大农村的公共项目和基础项目建设，提高农业生产技术普及率，改善农业生产条件。在微观层面上，为农村经营者提供有效的金融服务，帮助农民进行农业项目的投资分析与风险控制，建立有效的农民储蓄—保险—贷款—农业生产的良性循环机制。储蓄保险组合提高了低收入群体拥有保险保障的可能性。政府财政除直接增加对农业生产的财政支持外，还应着重加大在农村教育发展、农村卫生条件改善、农村反贫困计划上的财政投入，并制定和执行政府财政与农村金融既密切配合又合理分工的长期计划。