一、加强监管执法是资本市场健康运行的重要前提

  资本市场具有法治依赖性，需要推动法治建设、加强监管执法,保障市场运行不“脱轨”。与其他要素市场不同，资本市场的双重性突出，既高效，又脆弱。如果没有有效规则，或规则得不到遵守，逐利的资本就会冲破诚信的底线。轻则导致市场萎缩和停滞，重则滋生和传导风险，危及经济运行和社会稳定。这就决定了要发展资本市场，就离不开法治，就离不开监管执法，资本市场必须走向法治市场。

  资本市场投机违法行为具有伴生性，成熟市场的发展过程,就是一个不断加大执法力度的过程。资本逐利的本性决定，信息欺诈、内幕交易、操纵市场等投机违法行为是市场的伴生物，具有长期性固有性，不会因为市场成熟、加强管理就能完全消失。政府的职责就是以执法为己任，遏制违法行为的蔓延，使市场功能正常发挥。

  “宽进严管”、加强监管执法是当前我国资本市场监管转型的“着力点”。党的十八大以来，党中央国务院明确指出政府职能迫切需要转变到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。资本市场监管需要以此为契机，更加尊重市场客观规律，扭转“重审批、轻监管”倾向。将“主营业务”从审核审批向监管执法转型，将“运营重心”从事前把关向事中、事后监管转移。对不该管的事情，要坚决地放，对需要管好的事情，坚决地管住管好。对违法违规行为，毫不手软地追究到底、处罚到位。

  二、我国资本市场监管执法面临的形势和挑战

  我国的资本市场是“新兴加转轨”市场，在20多年来的快速发展中，注意按照“法规先行”的思路建设市场，注意不断加强监管执法。但也要清醒地看到，在经济社会转型的关键期，监管执法领域面临着严峻的形势和挑战。

  违法案件越来越多，执法资源相对紧张。近年来，违法案件呈多发高发态势。2009—2012年，案件增幅年均14%，2012年同比增长21%，2013年上半年同比又增加40%。目前，内幕交易案件数量超过一半，欺诈发行、虚假信息披露案件在快速上升。同时要看到，一方面，还有为数不少的违法行为并没有得到查处；另一方面，随着多层次资本市场发展，市场规模将继续扩大，违法案件还会增多。

  违法手段越来越复杂隐蔽，执法手段相对不足。随着金融产品创新步伐加快，混合型、交叉型产品越来越多。借助互联网，违法者可以轻易实现跨市场、跨边境作案。当事人反调查的意识越来越强，内幕交易开始向隐名化、集群化、跨界化、多层传递演化，市场操纵出现短线化、多点化、合谋化和跨市场化的趋势。部分案件的社会关系复杂，不仅涉及上市公司、中介机构高管人员，还涉及到金融机构、党政机关干部。这些都对监管者提出了挑战。

  与此同时，行政执法普遍存在案件发现难、取证难、处罚难、执行难的问题。资本市场案件查实率只有60%—70%，主要就是因为执法手段不足，调查困难。当事人往往不配合调查，暴力抗法事件时有发生。

  现有的执法模式程序较长，效率较低，还不适应威慑违法行为的需要，还不能尽快回应市场和社会的关切。一方面，我国还没有形成与现代资本市场节奏相适应的行政执法新模式；另一方面，我国投资者维权的渠道还不顺畅，投资者难以获得经济赔偿。现有法律法规还不适应证券集团诉讼等做法，支持投资者维权的公共机构有待健全。

  三、努力构建符合国情的资本市场执法体制机制

  推进资本市场健康发展，需要我们提高运用法治思维深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，探索加强监管执法的新路子。

  建立健全“主动型”立法保障机制，加大制度供给力度。资本市场的立法修法，需要反映商事规则创新多、变化快的特有规律，增强主动性、灵活性。可以考虑采取“一年一评估、两年一小改、五年一大改”的方法，及时将监管执法经验和趋势反映在立法之中。要进一步细化违法行为认定标准，提高处罚标准，丰富执法措施和手段，增强操作性和匹配性，建立行政执法和解制度，研究投资者补偿制度。更多引入刑事司法力量参与监管执法，强化“行”“刑”衔接。

  建立健全“高效型”行政执法机制，提高监管作为能力。大胆探索金融监管机构作为特定机构，脱离现行公务员管理模式的改革试点，在机构设置、人员编制和薪酬体系等方面实行灵活的机制，吸引和留住优秀专业人才。要进一步加大稽查执法力度，严格执法、公正执法、文明执法，大幅提高违法失信成本，坚决查处大要案。进一步充实执法力量，保障执法人员安全。向优化流程要效率，解决好日常监管、自律监管与稽查执法的职能边界及相互配合的问题，建立统一的违法线索监控监测平台，实现调查、审理、移送等执法过程标准化。建立资本市场违法违规举报激励机制，提高案件发现能力。

  建立健全“制约型”查审分离机制，提高行政执法工作水平。监管机构内部实行调查和审理分开，是我国行政执法领域的探索和创新。“查审分离”的目的是从不同角度对违法事实认定和法律应用进行把握，弥补执法环节中的不足与漏洞，既最大限度地提高执法的科学性和公允性，又形成内部制约制衡机制。

  建立健全“紧密型”政府部门协同机制，提高风险防范和处置能力。为守住不发生系统性、区域性金融风险的底线，需要全社会共同构建“大监管、大执法”格局。要加强政府部门信息共享，促进部门协作，加强金融监管协调机制，避免监管重叠和监管盲区。