■ 叶伟 华高莱斯国际地产顾问（北京）有限公司

  根据世界城市化的一般规律，中国正处在城镇化率30%—70%的快速发展期。2012年中国城镇化率达到52.76%，如果按城镇户籍人口计算仅35—36%左右，远低于发达国家75—80%的平均水平。随着中国城镇化率的不断提高，每年将有相当数量农村富余劳动力及人口转移到城市，这将带来投资的大幅增长和消费的快速增加，也将给城市发展提供多层次的人力资源。每一个百分点的城镇化率，对应的都是上千万人口以及数以万亿元计的投资和消费。

  城镇化，被视为中国扩大内需的最大潜力和经济增长的巨大引擎。

  新型城镇化，作为中国新时期的国家战略被提出，受到全世界瞩目。新型城镇化，与之前的土地城镇化相比，新在以人为本，明确以人口城镇化为核心，回归实质性的“农业人口市民化”，也称之为“农民工市民化”。

  农业人口市民化，关键在于农业人口成为哪里的市民？大城市、中小城市还是小城镇？

  近年来，中央各类政策文件、规划一直强调：遵循城市发展客观规律，以城市群为主体形态；即以大城市为依托、以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。据此，不少人认为，这指出了中国特色的多元化城镇化道路，中小城市和小城镇与大城市处于同等重要地位，不存在厚此薄彼。

  聚焦于小城镇，应探讨小城镇的发展策略及其可能的发展模式。但这并不代表我们认为，小城镇与大城市同等重要，甚至说小城镇比大城市更重要。小城镇作为城市与乡村连接的纽带，是当前中国特色城镇化必不可少的一环，这一点毋庸置疑。但是，在中国城镇体系结构的顶层设计中，大城市及以大城市为核心的城市群，是中国城镇化发展的大战略、大方向，关系到一个国家的全球竞争力，也是小城镇发展的另一大前提。

  一、大城市，

  一直被忽略的国家引擎

  控制大城市规模，积极发展中小城市和小城镇，是中国解放以来城市发展方针的主基调。建国后多个不同阶段城市发展方针的制定，尽管都受到计划经济体制及中国当时城市和经济发展基础的影响，但客观上都在限制中国大城市的发展。

  1949—1957年是建国后国民经济恢复和第一个五年计划的实施时期，就在这个时期，控制大城市的数量与规模、多搞小城镇的政策框架基本成形。1955年国家建委在给中央的报告中提出：“今后新建的城市原则上以中、小城镇及工人镇为主，并在可能的条件下建设少数中等城市，没有特殊原因，不建设大城市。”

  1958—1978年是中国经济与城市发展的非常时期，这一时期的城市发展政策，仍然沿袭50年代形成的以小城镇为主轴的思路。1978年召开的第三次城市工作会议制定的《关于加强城市工作的意见》的文件中，明确提出了“控制大城市规模，多搞小城镇”的方针。文件中特别提到“大城市的规模一定要控制，今后各城市都要有人口和用地规模的控制指标，百万以上人口的特大城市，今后不要再在市区和近郊安排新的建设项目和大的扩建项目。”

  从1979年到80年代末，中国经济进入了新的发展时期。虽然城市在经济社会发展中的地位与作用受到前所未有的重视，但计划经济时期的城市政策仍在延续。1980年，全国城市工作会议制定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。1989年12月，全国人大通过的《规划法》第4条规定“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针”。

  大城市及城市群作为重要增长极，已经成为一个国家参与全球竞争的主要载体。世界城市发展经验表明，城市越大越有竞争力，规模是衡量城市竞争力的第一标准。换句话说，城市大不一定有竞争力，但城市小一定没有竞争力。大城市与小城市的最大区别在于共有财富（教育、医疗、商业、文化等），这也是一个城市最重要的生活质量指标。大城市维护高标准生活配套更容易、更便宜大城市养护这些共有财富可以分担成本，有多大级别城市就能养出多大级别的东西，有多大级别城市就能养出多高水平的东西。小城市不可能养出一流的音乐厅，小城市不可能养出一流的综合医院，小城市也不可能养出一流的大学。

  大东京，全世界最大的都会区 3670万人口，每4个日本人就有一个人生活在东京。大首尔，全世界仅次于东京的第二大都会区，2300万人口，每2个韩国人就有一个生活在首尔。大伦敦1200万人口，每4个英国人就有一个生活在伦敦。大巴黎1200万人口，每5个法国人就有一个生活在巴黎。美国的纽约、洛杉矶、芝加哥，也都是千万级的大型都会区。

  也许有人会提出，以大城市为主导不是世界上唯一成功的城镇发展模式。的确，世界上有四个国家走的是中小城市路线，而且都非常成功，他们是德国、瑞士、荷兰和以色列。以德国为例，大中小城市并行发展，级配合理，100万人口以上的城市4个，50—100万人口的城市10个，10—50万人口的城市68个，2—10万人口的城市107个。最大城市柏林340万人口，全德国70%的人口居住在小城镇，小城镇的人居环境、收入程度甚至都优于大城市。

  但是，德国的经验不适合中国，其核心原因在于权力体制的不同。德国星罗棋布、均衡发展的城镇格局，是以财政联邦体制为前提的；且每个城市不论大小都享有自治权，大城市和小城市完全独立、平等，不存在谁比谁大的问题。中国是塔式级别化的行政体制，中央财政占据主导地位，掌握财政分配与主导权的权力中心城市，必然成为全国最重要的核心城市。省级财政资源分配的中心，必然成为全省的核心城市，依此类推。在这一点上，中国和日本比较相似，因此，两国在城镇发展模式上也比较接近，走的都是大都市圈模式。

  可以说，中国的大城市是国家引擎，这部引擎的马达有多大，直接决定了中国参与区域竞争乃至全球竞争的能量大小。大城市的发展不能削足适履，而应量体裁衣。相对于13亿多总人口，7亿多城镇人口而言，目前中国的大城市不是太大了，而是太小了。交通拥堵、环境污染等大城市病都是城市发展过程中必然出现的问题，欧美经历过，日本也经历过，我们不能因噎废食，不能因为有大城市病我们就去控制人口规模。中国的城市化应该走的路是先让大城市装人，大城市装不下再让中型城市装，中型城市装不下再让小城市装，小城市装不下再让小城镇装，就是不能在村子里多装人。这是因为，除了少数旅游特色村或民族特色村之外，人们在村里的生活由于规模不经济，是不可能享受到基本的公共服务配套的。

  二、小城镇，对接大城市、

  服务大乡村的重要纽带

  我国建制镇将近2万个，涵盖1亿多的小城镇人口，数量多、覆盖广。小城镇首先是城镇化不可缺少的重要载体，也是城镇人口的聚集地。

  但是，在大城市主导的新型城镇化战略之下，小城镇作为直接服务于农村的中国城镇体系末稍，对于拥有6亿多农业人口的中国而言，它的重要性已远远超过城镇化的数字本身。换句话说，小城镇具体吸纳了多少城镇人口不是最重要的，最重要的是它在对接大城市、服务大乡村中的纽带作用，这关系着城乡公平、社会安定等重要社会问题。

  具体表现在以下几个方面：

  （一）小城镇是半城镇化问题的缓冲器

  我国城镇化率的高速增长，与“半城镇化”现象密切相关。所谓“半城镇化”，就是指农民工“就业在城市、户籍在农村，劳力在城市、家属在农村，收入在城市、积累在农村，生活在城市、根基在农村”的现象。

  半城镇化引发了留守儿童、临时夫妻、孤寡老人等普遍的社会问题，涉及到2亿多农民工、上亿个家庭。中国农村“留守儿童”数量超过5800万人，心理问题检出率高达57.14%，他们作为一个特殊的未成年人群体，将给整个国家未来的发展带来不可挽回的影响。农民工由于长久两地分居，临时夫妻在农民工之间成为一种普遍现象，造成婚外恋增多，离婚率增高，影响了下一代的教育，甚至导致两个家庭的破裂。

  2亿多农民工的市民化，是一项艰巨的任务，短时间内无法彻底解决，必然是一个循序渐进的过程。在这种情况下，小城镇作为最靠近农村的一端，就像一个蓄水池一样，将发挥调节的作用。一方面，积极迎接大城市返乡的农民工，为他们创业、就业创造机会，让他们享受真正的城镇居民待遇；另一方面，就近吸纳农村富余劳动力，实现就地城镇化，一定程度上缓解直接进入大城市的农民工数量，从而实现有序的城镇梯队。

  （二）小城镇是城镇化的加速器

  之前存在的两难情况是，到大城市安居乐业的门槛过高，而另一方面小城镇的吸引力缺失。随着小城镇建设水平改善、就业岗位增加、公共服务水平提高，对于农业人口的吸引力将大幅提升；从而促使当地农民就近实现城镇化，加速城镇化的进程。

  （三）小城镇是大乡村的服务器

  小城镇直接服务于农村和农民，小城镇生活水平的提高，将大幅缩减大城市和乡村的差距，提高农民的生活质量，有利于城乡统筹，解决二元结构难题，促进社会和谐。

  总之，小城镇是整个城镇体系中承上启下的重要一环。承上是大城市，承接大城市产业疏散，为大城市发展提供支撑；启下是大乡村，是大乡村的服务中心。无论是基于中国农业大国的国情，还是当前的半城镇化形势，小城镇建设都至关重要。

  三、半城半村的小城镇，

  任重而道远

  在我国各个阶段的城市发展方针中，小城镇都被重点提及。新型城镇化概念提出之后，基于户籍制度改革的统筹推进以及全面放开小城镇落户限制，大家对小城镇的发展寄予厚望。但事实上，中国小城镇的发展状况并不理想，除部分发展得比较好的城镇以外，绝大多数小城镇都属于半城半村的“准城镇”——城镇建设、人口导入、产业发展处于低位循环，亟需寻求创新的发展模式。

  （一）城市感不足

  中国当前近2万个建制镇，很大一部分是“撤乡建镇”产生的，底子薄，建设水平普遍较低。加之镇区人口规模小（平均不到8000人），无论是道路、给排水、垃圾处理等基础设施建设，还是城镇共有财富建设，都是规模不经济的。资金不会主动考虑投资这种规模的小城镇，而是推动各种资源汇聚到更大城市，结果导致小城镇整体建设水平落后，和大城市之间的差距日益加大。

  （二）面临去精英化困境

  由于小城镇缺乏城市感，很多人根本就不认为小城镇是真正的城市，而只是一个进军高级别城市的跳板。由此导致小城镇人才短缺，不仅吸引不来高素质的外来人才，原本留在小城镇的人才一旦具备了条件，就会向县城以及更高级别的城市迁移。

  当然，我们不可能在大城市中发动一场如同当年“上山下乡”那样的运动来把居民疏散到小城镇，但人作为城市发展的核心驱动力之一，如何能吸引并留住一部分精英人群，将是小城镇发展长期将面临的难题。

  （三）产业缺乏动力

  产业是小城镇发展的根基，也是小城镇能发挥城市和乡村纽带作用的前提。城镇如果缺乏产业支撑，新市民将变成游民，新城也将变成空城。目前，小城镇的产业基础非常薄弱，引入产业难，留住好产业更难。

  城市、人口、产业的低位循环，是当前小城镇面临的普遍问题。全国将近2万个小城镇，都需要借助外力去打破。平均用力不可能也不现实，对待它们的态度，不应该是父母对待孩子的逻辑，讲究平衡，哪个孩子弱帮扶哪个孩子；而应该是投资人的逻辑，哪个孩子实力强、哪个孩子有先天优势，就向哪个孩子倾斜资源，让它们发挥自己的优势，形成自身的规模聚集效应，尽快长成小巨人。

  四、结语

  大城市及以大城市为核心的城市群，是中国新型城镇化的大战略、大方向；这关系到一个国家的全球竞争力，也是小城镇发展的大前提。小城镇作为对接大城市、服务大乡村的重要纽带，对中国城镇化的健康发展、社会安定起着至关重要的作用。

  小城镇的发展，任重而道远。只有发挥自身的资源、交通、产业等优势，做出自身的特色，建立起有别于大城市的吸引力，让居民们安居乐业，让居民拥有自豪感、归属感，才能真正留得住人、留得住产业。

  我们希望，每一个小城镇都能成为新市民的新家园——一个安居乐业的城镇，一个生机勃勃的城镇，一个可称之为故乡的城镇。（摘自《技术要点》47期《特色小城镇》）