随着十八届三中全会提出全面深化改革的推进，行政体制改革进入攻坚阶段，结合四川省“人口多、底子薄、不平衡、欠发达”的特征,依法治省，需政府先行。加快政府职能转变是治蜀兴川的重点，亦是影响改革成效的核心因素。

  依法治国背景下的依法治省

  党 中央十五大首次提出“依法治国”的战略，并提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的目标。经过十多年的发展和完善，2004年“国家尊重和 保障人权”被写入宪法，同年国务院《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设“法治政府”的目标。2010年，时任委员长吴邦国宣布中国特色社会主义法律 体系初步建立。党的十八大报告指出：“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”将政府职能转变提到战 略高度，并明确指出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”党的十八届三 中全会亦提出：“切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”至此，我国依法治国，转 变政府职能的行政体制改革已取得了阶段性的成效，需进一步深化、完善。

  依法治国已成为我国的治国方略，是市场经济、民主政治及社会主义 人文精神等诸多因素作用的结果；在一国范围内选择了依法治国，那么省域范围内的依法治理则是必然选择。作为一种治国方略，依法治国是静态的，解决的是思想 及理念层面的问题；相对应的依法治省，既有理念层面的构筑，也会更多地面临诸多具体社会法律问题的挑战，因此需要提出更为具体确切的解决措施。

  2014 年1月《四川省依法治省纲要》（简称“纲要”）的出台为四川省全面落实中央依法治国的基本方略，治蜀兴川的法治建设工作定调定位提供了坚实的依据。同时， 为了将《纲要》为指导的原则和价值进一步落实，四川省委制定了《四川省依法治省2014年工作要点》（简称“要点”）。《纲要》从依法执政、依法行政、公 正司法、社会法治四方面为将全省工作纳入法治轨道进行了改革部署，其中，在依法行政中首先提出加快转变政府职能这一内容，明确指出：“职权法定、简政放权 的原则，依法科学界定各项政府行政职能，正确处理政府与市场、社会和各阶层的关系；深化行政审批制度改革；建立和完善公共资源交易监督管理体制机制和制度 体系”。《要点》从法制宣传教育、依法执政、依法行政、司法改革、依法化解社会矛盾纠纷、基层法治建设示范创建、推进依法治理七个方面，对《纲要》相关规 定进行细化，并指出：“建立完善政府依法决策制度、深化行政审批制度改革、完善公共资源交易服务平台、深入推进行政权力依法规范公开运行系统建设、规范行 政执法行为、规范行政执法自由裁量权。”

  依法治省是依法治国的重要组成部分，《纲要》和《要点》的出台是对我省当前行政体制改革的重 要指导。就目前存在的立法观念落后、行政特权旧思想依然存在、公民普遍的守法意识淡薄等问题，提供了相应改革措施，以期形成法治国家、法治政府、法治社会 一体化建设，科学立法、公正司法、全民守法的依法治省新格局。通过公民广泛参与，有效推动政府主导和社会化演进的相互制约和契合，提高全省的法治建设水 平。

  政府职能的法治定位

  政府职能，即政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务。政府的职能是对政府管理活动的内容和方向的反映，决定了政府的规模和管理的方式，核心问题是“法治政府”、“依法行政”。

  从法治的角度看政府职能，即依循法治的基本原则，并依托法律制度的构建对政府和国家、社会、市场、公民之间及政府层级间作出合理的界定，从而明确勘定政府职能的有限范围，实现市场价值的回归和行政权力的羁束。

  首 先，政府与国家。在现代法治社会，国家的意志集中体现于国家法律制度，政府是国家机器，践行国家意志，即是政府依法产生、依法执政，实现法治。政府在法律 合理的限度内执行国家的意志，才是所谓“合法行政”。贯彻“有限政府，绝对国家”的理念，从立法层面开始限定政府职权范围，预设行政权力行使的程式。

  其 次，政府与社会。黑格尔首次将社会分为“政治国家”、“市民社会”和“婚姻家庭”，不同的社会类型在各自的范围内运行互不干预。社会作为一个自治系统，能 够实现自身的规制，政府则是社会这种有机组织应需要而产生的。卢梭的“社会契约论”深刻地揭示了政府在社会中的角色，即在主权体和国民之间需要一个中介 者，在公意的指示下实施法律。政府也不过是社会组织的子系，作为政治国家和市民社会的中介，不能代替整个社会反映尊重社会的自治。有限政府的界定，就是将 政府从市民社会的“私有”领域中抽离，发挥政府应有的价值。

  最后，政府与市场。30年前，我国实现了从计划经济向市场经济的转型。十八 届三中全会更是提出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，《纲要》亦贯彻执行三中全会精神提出“深化行政审批制度改革，凡市场机制能有效调节的经济 活动，一律依法取消审批；营造公平开放的市场经济法制环境。”计划经济下政府对市场要求的判断和对市场行为的选择并不能真实地反映市场的本质，现代政府在 市场中角色是从“公共人”到“守夜人”的转换，主要职责不是运用有形之手干预市场经济活动，而是通过设计合理的市场运行规则来引导和规范市场行为。

  四川省践行政府职能转变的

  路径选择

  改 革开放三十年，我国走向了政府推进型的法治衍生路径。我国的法治化道路以及法律体系构建、行政执法合法性理念的转变、法治教育及法律知识普及，更多地依赖 于决策者的推动。这一模式，被西方学者称为“政府推动型”的法治化道路。与之相对应是“社会演进型”法治化道路，其存在的基础是市民社会，体现为法治化的 内源性，在法治化进程上较少人为干预因素，其法治化时间亦相对漫长。我国选择的“政府推动型”是一种外因推动的法治演进道路，原因有二：一方面，西方发达 国家经济现代化对发展中国家产生的巨大影响，以及经济全球化给我国发展造成的紧迫压力；另一方面，我国传统法治资源贫乏，向来以“人治”和“德治”为重 心。因此，“依法治省，政府先行”，“治蜀兴川，厉行法治”，政府职能转变在我省法治道路上居于首要位置，这与我国本土法治进程的衍生背景密切相关。

  政 府职能转变，涉及政府与国家、政府与社会、政府与市场等关系定位；具体则是政府地位与职权的演变，从“全能政府”到“有限政府”，从“人治政府”到“法治 政府”，从“权力政府”到“责任政府”，从“管制政府”到“服务政府”。目前，我国行政体制改革步入深水区，依法治国、依法治省为转型中的政府治理模式带 来了新的路径选择，使政府职能转变有据可依。

  第一，政府职能的转变需要在良法的指导之下实施，所谓的“依法治省”之法，须是良法，这是基本的法治理念。良法之治，要求所制定的法律必须能够促进公众善良与公共利益，与普适的社会公平、正义观念相契合。

  第 二，政府职能的转变需要在民主宪政的政治框架下实施。“民主宪政”是依法治省的应有之义，在法律制度的体系下实现民主法治、权力制约和人权保障。民主宪政 的核心，是“将政府的权力锁在笼子里”，涉及国家机构设置和运作的安排、政府社会管理方式的创新和行政行为合法性的规制及权力滥用的防范。

  第 三，政府职能的转变是民权本位为基础。西方法治主张“天赋人权”和“私权神圣”，及国家政治的权力是以不干预市民社会契约自由为限。简政放权，还权于民， 减少行政审批，是在新时期尊重“人权为本”的现代法治精神的体现。特别在市场经济领域，扮演好“守夜人”的角色是政府职能转变的新命题。

  第四，政府职能转变的最终目的是实现程序的自治，体现法治的秩序价值。中国特色的法治化道路是“政府推动型”，在尊重社会基本演进规律的前提下，从外因作用下的“管理型政府”，逐步转变为保障程序自治、创造良好发展环境、提供优质服务、维护社会公正的“服务型政府”。