推动城镇化转型升级，跨越传统城镇化陷阱
[发布时间：2014-10-12 11:10:00 点击率：]

  三、跨越传统城镇化陷阱和实现城镇化转型升级的重点举措

  城镇化是一个复杂的系统工程。要实现城镇化的转型升级，避免陷入传统城镇化的各类陷阱，就必须以战略性思维、国际化视野、中国特色城镇化视角，在改革举措上大胆先行先试，通盘考虑，破除体制机制性障碍，为新型城镇化发展提供理念、政策和制度上的保障。

  一是升级城镇化发展理念，由速度、数量思维转向规模、质量思维。传统城镇化是一种政绩主导的、工具主义的城镇化，在发展理念上坚持速度至上、数量至上，忽视了城镇化发展的根本目的和核心价值。新型城镇化是质量型城镇化，即从本质内涵上讲，城镇化质量包括城镇自身的发展质量、城镇化推进的效率和城乡协调发展程度三个方面。从构成要素看，城镇化质量又可分为经济城镇化质量、社会城镇化质量和空间城镇化质量。因此，城镇化质量是一个综合的概念，它是城镇化各构成要素和所涉及领域质量的集合，包含发展的效率、公平和生态文明等内涵。此外，在评价城镇化质量的体系中，不仅要考虑城镇化带来的文明成果，还要考虑为此付出社会、经济、环境等方面的代价；不仅要考虑城镇化带来的经济成果，还要考虑城镇化涉及到的居民生产方式、生活方式的根本改变；不仅要考虑城镇化的整体收益，还要考虑“人、地、钱”等资源要素在农业和非农产业、城市和农村之间的合理配置，从优化利益分配的角度，减少城镇化推进的阻力和带来的社会矛盾。

  二是升级城镇化发展模式，由政府主导走向政府、市场“双轮”驱动。政府全面主导的城镇化，就是由政府部门进行决策并且推进的城镇化，主要通过制定户籍政策、土地政策、行政区划调整政策、投融资政策体现出来。政府全面主导的城镇化发展，造成政府一家为大，为了自身政绩需要、面子形象需要，摊大饼、搞扩张；不计成本，粗放发展；低价征地，与民争利；资源过度集中，中小城市增长乏力等。当前，必须对政府主导城镇化的发展模式进行认真反思，通过财税、金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制。在城镇化过程中，从中国的国情出发，既要充分发挥政府这只“有形的手”在调控、监督和引导等方面的作用，更要加强市场力量这只“无形的手”对城镇化进程的牵引力。要坚决防止城镇化过程中只有政府一方力量在唱“独角戏”的现象，坚持政府和市场“两手都要硬”；要根据城镇基础设施和公共服务性质的不同，建立多元化、多渠道的资金供给模式，鼓励民间资金进入经营性基础设施领域，通过特许经营、股权融资、项目融资等方式，鼓励和吸引社会资金和境外资金参与城镇化建设。

  三是升级城镇化体系格局，提升城镇承载能力。构建科学合理的城镇格局，促进协调发展，是实现新型城镇化的重要载体。科学合理的城镇格局应当体现在多层次、多方位的城镇化体系布局上。一方面，从国家层面、省（自治区）级层面乃至一个地方的区域层面上，对哪些应该为大、中、小城市，哪些应该为城镇；在空间上、规模上都要进行合理的长远的规划，而不能是一味建设大城市，过分追求大而全，造成城市过大不堪负重，中小城市和小城镇得不到应有的发展；另一面，从城镇本身看，应当增强城镇发展的空间和潜力，提高城镇的承载能力，避免服务业跟不上，必要的城市配套缺失，造成城镇化建设的失衡。再有要建立正常的资金筹集机制，建立合理的税收返回、收费制度，加大政府对小城镇基础与公共设施建设的投资力度；积极支持民间集资建设小城镇的基础与公共设施，并为商业性运行创造各种必要的条件。此外，在城镇化进程中，应注重把文化贯穿于整个规划、建设、管理全过程，提升城镇特色和文化品位，彰显独特的文化气息；注重现代科学、信息技术的应用，提升城镇的智能化、智慧化水平，彰显现代城镇的独特魅力。

  四是完善城镇化民生保障机制，构建城乡一体的基本公共服务均等化体系。一是就业是民生之本。通过工业化的带动，第二产业和第三产业提供大量的就业岗位，吸引农村人口向城镇转移，让他们留得住、住得下、过得好，为城镇化提供支撑。同时，要加强农业转移人口的就业技能培训，满足机电、电子这些工业化程度发展特别快的行业的专门技术人才。二是住房是民生重点。要以解决中城镇低收入群体和农民工保障性住房为重点，完善住房保障制度体系：要坚持市场供应为主，加大保障性住房供给，建立覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供应体系；要完善住房保障体系，加大经济适用房和廉租房建设力度，大力发展公共租赁住房，增加对城镇中低收入群体的住房供给；要将住房保障纳入公共财政体系，建立稳定的住房保障资金渠道；要多渠道多形式改善农民工居住条件，逐步将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。三是教育、养老与医疗保险是民生保障。尽快出台统一的基本公共服务均等化政策。解决农民工需求最为迫切的子女教育、养老与医疗保险等问题，推动城乡基本公共服务制度的对接、融合。

  五是完善城镇化户籍制度改革，有序推进农业转移人口的市民化。传统的户籍制度是城镇化推进道路中农业人口向城镇人口转移的关键性因素。目前，发改委已经明确提出各类城市具体的户籍制度改革路径，即我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。深化户籍制度改革，必须以城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，在中央的统一规划下，加快剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能，同时改革嵌入户籍制度之中的其他二元制度，分类整体推进。首先要剥离户籍制度的福利分配功能，恢复其本身的管理功能。要打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，建立城乡统一的户口制度。特大城市和大城市要合理控制人口总量。其次要建立健全深化户籍制度改革的配套制度。这也是户籍制度改革的难点所在。要继续弱化直至最后消解城市户口的附加利益，必须同时解决土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等的配套改革问题。

  六是完善城镇化土地制度改革，切实保障农民合法土地权益。首先要切实保护农民合法土地权益。要按照有明确和保护土地用益物权的思路，建立以承包权为核心的农地产权制度，并完善土地产权法律制度。其次要完善征地和流转制度。严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，提高对农民的征地补偿标准。要在注重粮食安全和保护耕地的前提下，逐步放开农村集体建设用地流转后上市交易，保护农民成为农村集体用地交易主体地位，使农村集体建设用地与城市建设用地真正实现同地、同权、同价。再次要积极开展土地综合整治。在一定区域，按照土地利用总体规划的目标和用途，以土地整理、复垦、开发为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革。最后要加强城镇化过程中土地资源集约利用。据统计，截至2010年底，全国耕地总数不足18.26亿亩，已接近18亿亩红线，人均耕地不足1.5亩，不到世界平均水平的1/2、发达国家的1/4。最新资料显示，在过去快速城镇化、工业化进程中，18亿亩耕地红线已经失控，过半省份难已实现粮食自给。

  总之，实现城镇化的转型升级，也就是实现中国从农业社会向现代社会全面的转型升级，是经济、社会、政治、文化、生态的“五位一体”转型升级。推进城镇化转型升级是一个具有综合目标的复杂系统工程构建，主要目的是消除城乡二元结构带来的诸多矛盾，实现以城带乡、以工促农，加快农民身份、职业、观念、生活方式的全新转换；缩小社会成员在财富分配、发展机会、公共服务享受等方面的差距；提高农民实际收入水平，享受现代城市文明；实现农村剩余人口的资源占有水平，实现规模化和集约化经营，提高劳动生产率，改善生活质量，增强社会认同感，促进社会和谐。