依法治国“官”为先
[发布时间：2014-10-21 09:11:55 点击率：]

  ■ 陶武先  

  “法律是一种正式的规范，它是由国家颁布的用以控制人类行为的规范”（ [美]戴维·波普诺著，李强等译：《社会学》，中国人民大学出版社1999年版，第71页。）。作为社会意识的一种特殊形式，法律意识是人们关于法律现象的思想、观点、知识和心理的总和，它表明人们对法律和法律现象的看法和对法律规范认同的自觉程度。领导干部的法律意识是在领导干部的主观世界中关于法律现象的思想、观点、知识和心理的总和，这一总和不仅包含着领导干部对法律的理解、掌握和认同，而且还内含着领导干部在工作实践中运用法律的能力。

  在我国，领导干部的法律意识是社会占主导地位的法律意识的表现形式。这种法律意识具有前导性：各级领导干部是社会活动的引导者和组织者，“依法治国”有赖于他们在法律意识上对社会的指导和示范，法律意识在整体上居于社会法律意识的前列。这种法律意识具有理论性：法律意识表现为法律心理和法律思想体系，与一般群众相比较，领导干部的法律意识较多地表现为内化于自身的思想观念。这种法律意识具有工具性：在依法治国的时代中，法律意识是领导干部搞好工作的重要思想指南，“依法治国”、“依法行政”已成为搞好领导工作的内在心理要求。领导干部法律意识的上述特点，使其在整体实践中居于“为先”的地位，并对社会活动产生着广泛的影响。正因如此，强化领导干部的法律意识具有深远而重要的时代意义。

  领导干部法律意识的形成既有一般法律意识形成的共性，也有与领导身份、作用、意识相关联的特殊性。作为一种群体意识，领导干部法律意识的形成既有认识和实践的互动作用，也有社会运行机制的强化作用。在领导干部法律意识的形成中，认识的内化、实践的催化和机制的固化是三个重要的环节。认识的内化指在对法律现象不断认识的基础上，通过自觉而系统的学习，形成有关法律问题的认识结构模式。这一模式决定了法律意识在领导意识中的认识向度，决定了法律武器在领导活动中的重要地位，决定了法律方法在领导工作中的积极作用。领导工作实践为领导干部法律意识的产生提供了经验事实，法律知识的学习则使这种经验事实经过“内化”而升华为具有理论主导的法律意识。实践的催化指在实施领导的实践活动中，面对“依法治国”、“依法行政”的社会呼唤和实践需求，务求按照法定的要求和法律的规范实施领导活动；通过客观外在的实践催生自身的法律意识并使之日益强化，通过领导实践的认识动力作用使领导法律意识由一般法律心理催化为有关法律的系统理论知识。机制的固化指通过一系列运行机制的建立，使涉及领导工作的各种活动具有合法的规范、合法的程序、合法的手段，通过领导活动的客观背景条件促进领导干部形成自觉的、自主的、稳定的法律意识。领导干部法律意识的形成是认识、实践和机制三方面交互作用的结果。显然，强化领导干部的法律意识也必须通过认识、实践和机制三个环节。

  ——强化领导干部法律意识的三个环节

  强化法律意识的认识环节

  强化领导干部法律意识的认识环节，围绕一个“法”字，应在学法、懂法和说法上下功夫。  

  在学法上要有内驱力。内驱力是一种热情，正如马克思所说：“热情是人强烈追求自己的对象的本质力量”[《马克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第169页。]。领导干部学法的内驱力来源于对“依法治国”的历史使命和“依法办事”的民众诉求的认识。党的十五大报告指出：“建设有中国特色社会主义的政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。”十五大在总结改革开放以来民主法制建设经验的基础上，确认了“法治”的概念，并把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为政治体制改革和民主法制建设的最基本的目标和任务提出来。从“法制”到“法治”，尽管一字之差，但这却是在政治体制改革和民主法制建设方面的一次飞跃。正如党的十四届三中全会所提出，改革决策要与立法决策紧密配合，立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革的顺利进行。如果说，我国的领导方式在80年代从单一的政策调控结构向以政策——法律二元结构过渡是第一次飞跃的话，从以政策为主导的调控结构向以法律为主导的调控结构过渡则是第二次更高层次的飞跃。这一飞跃对领导干部的意义在于，领导活动日益趋向法治化，法律操作正在取代部分政策操作，法律方式逐渐成为重要的领导方式，“依法办事”成为领导活动成功的必要条件。不懂法不能履行领导职能，不用法难以实现领导目标。因此，只有努力学习法律，才能成为新时期有作为的领导者。

  在懂法上要有理解力。法律意识包括感性法律意识和理性法律意识，只有理性层次上的法律意识才能有效地指导“依法行政”的工作实践。领导干部要“懂法”，就应从理性的高度理解社会主义法律治精神，必须在具体法律条文基础上理解根本大法即宪法。依法治国首先是依宪治国，树立宪法权威至尊，切实维护和实施宪法，才能真正“建设社会主义法治国家”。必须在具体法律行为中体现社会主义民主政治意识，它是法治的基础、灵魂和动力。树立人民权力至上、人民意志与利益高于一切、人权与公民权神圣不可侵犯的法律意识，才能从法律的高度保证群众路线的贯彻实施。必须正确区分“法”和“理”关系，对“合法不合理”、“合理不合法”的现象和矛盾，要善于在规律性和规范性、全局性和局部性、稳定性和暂时性的对立统一中辩证地理解和创造性地加以解决。

  在说法上要有影响力。我国在走向法治国家的历史进程中，由于党和政府在社会生活中的主导地位，各级领导干部执法、守法和说法的效果，对社会的法治化走势和水平产生着重要的影响。领导干部向广大群众“说法”的影响力，既是领导干部法律意识强弱的一种表现，也关系着向社会公众的普法效果。从法律意识的主体角度看，领导干部的法律意识在社会层面上表现为群体法律意识，而在领导者的工作领域中表现为个人法律意识。领导干部的重要作用，就是通过“说法”而形成一定范围法律意识的启蒙和巩固。领导干部“说法”，就是要让领导者个人的法律意识转化为一个单位、一个区域的群体法律意识。在这种转化中，领导干部说法的影响力，对该单位、该区域群体的法律意识产生着直接影响。从认识的角度看，除了“现身说法”外，领导干部说法应将国家根本大法的宣传与各类具体法律的讲解结合起来，应将“晓之以理”和“明之以法”结合起来，应将一般法律规定和本单位的业务工作结合起来，应将抽象的法律条文和生动的具体案例结合起来。  

  强化法律意识的实践环节

  强化领导干部法律意识的实践环节，围绕一个“法”字，应在用法、执法和守法上下功夫。  

  增强用法的自觉性。领导干部的法律意识不仅需要认识的强化，而且还要通过法律工作实践，包括用法、执法、守法等体验才会逐步内化而形成。在社会变革和法治化进程中，人们正在学会用法律手段解决社会生活中的诸多问题，以法律为规范的体制变革和发展模式正在中国逐步确立，自觉用法的社会环境正在多个层面日益强化。从行政机关执行的法律、法规数量看，我国80％的法律和所有行政法规都是由政府实施的，现行大多数法律、法规都涉及到行政管理方面的内容，在总体上影响和决定着法律的社会权威。所以，中国现阶段法制改革的成功，绝非仅仅是传统法制部门功能的加强与改善，它在很大程度上还有赖于广大领导干部用法的自觉性。增强领导干部用法的自觉性，必须明确法律在领导工作中的重要地位：依法治国的价值取向使依法行政成为领导决策的基本前提，成为领导艺术的有效手段，成为领导工作的重要基础，成为领导实效的可靠保障，法律武器已成为领导工作的“尚方宝剑”。增强领导干部用法的自觉性，必须根据法律的授权进行领导活动，即“根据法律管理国家”[《列宁全集》第43卷，人民出版社1990年版，第353页。]，牢记“无法律根据无效”、“越权无效”的治国通则。增强领导干部用法的自觉性，必须贯彻“有法必依”的原则，在决策程序中强调法律依据，在管理实践中强调法律规范，在工作效果上强调法律保障。

  提高执法的准确性。法律的贯彻实施除了立法的科学性外，还需要执法的准确性，即准确地执行法律。能否准确地贯彻执行法律，不仅关系到法律的有效实施，而且对领导干部的法律意识起着不同的强化作用。执法不准所产生的负面后果，将影响人们对法律权威地位的认同，从而导致法律意识的弱化。现阶段，我国的法治化进程推进着社会生活的转变：从身份社会到契约社会，从原有身份到转变身份，从冤案昭雪到国家赔偿。这一系列变化迫切要求领导干部准确地执法。提高领导干部执法的准确性，应注意正确处理两个关系。一是合规律性、合目的性与合法性的关系。由于现实的复杂性和法律的不完备，合规律的、合目的的不一定就是合法的。因此，应在执法实践中确定客观的法律边界和事实前提，完善立法和实施细则，以此使合规律性、合目的性和合法性能在执法实践中创造性地统一起来。二是法律与政策的关系。政策是国家或政党为完成一定时期任务而规定的活动准则。改革前的中国是以行政命令和政策调节为主导的社会。在规则体系方面虽然有一些法律法规存在，但是真正起全面调整社会关系作用的是党和国家的政策。它一方面以党和国家的文件、决议，甚至是领导人指示的形式出现，另一方面，又以中央各部门和各级地方党政部门的规定、决议、条例等形式出现。“法律以政策为依据，是实现政策的工具”，这体现了从政策指导到法律制定的过渡。法律与政策的关系并不是对立的，两者之间存在着一种内在的联系与转换。党和国家政策指导着法制建设的各个环节特别是立法环节，指导着执法与司法的过程。法律是在总结政策实践基础上制定的更成熟、更稳定的政策，是定型化、规范化的政策。同时，法律与政策有明确的区分：政策的产生由行政机关制订，法律由立法机关制订；政策在执行中所区分的是正确和错误，法律在执行中所区分的是合法和非法；政策在实施中采取的是纪律约束，法律在实施中采取的是强制约束；政策具有一定的可变性，法律则具有较强的稳定性；政策可以用口头或书面的方式发布，法律则采用规范性的文件发布；有的政策具有一定的保密性，法律则无保密性可言。随着实践经验的积累和知识总量的增加，人们对新体制基本轮廓的认识越来越清楚，法律体系的配套越来越完善，社会变革中由政策实施到法律规范的特征越来越明显。正确区分法律与政策的关系，才能在领导过程中做到既掌握政策实施，又熟悉法律操作；既向上级负责，又对法律负责；既坚持领导履职的原则性，又保持应对特殊的灵活性；在依法办事和按政策办事发生矛盾时，能立足大局加以妥善处置。

  强化守法的自律性。英国学者哈特从守法动机角度，将法律意识分为内在的观点和外在的观点。内在的观点指人们遵守法律是出于自愿维护法律规则，接受法律规则并以此为指导；外在的观点指人们拒绝法律规则，但是通过外部的观察发现如果不遵守法律规则可能会受到惩罚，因而被迫服从法律。持内在观点的人服从法律是出于“我有义务”，而持外在观点的人服从法律是出于“我不得不这样做”。占统治地位的法律意识从守法动机角度看大多属于“内在观点”，而不占统治地位的法律意识大多属于“外在观点”。显然，领导干部自觉守法属“内在的观点”。强化领导干部守法的自律性，第一，必须把“依法治国”和“依法治己”统一起来。领导干部应把“为政以德”提高到法治观念上来认识与对待，强化“克己奉公”的法治意识。“克己”是首先用法律或法律化的规范来约束自己，勤政廉洁，不得有任何超越法律之上的特权；“奉公”即以人民利益为出发点，坚持执政为民、依法办事的原则。第二，必须把公仆意识和公民意识统一起来。领导干部应把“为人民服务”不只是作为一项弹性很大的道德格言，而应视为回报纳税“公民”的供养而必须履行的法律义务。要把党领导下的“群众”看作是与领导干部处于平等法律地位的共和国公民和具有公民权利的主体，把领导干部自己也看作是在法律之下受法律支配约束的公民，在观念上实现由“官本位”向“民本位”的转变。树立公民在法律面前人人平等的意识，把走群众路线不只是作为领导干部开明的民主作风和工作方法，而且也要作为平等法律主体的交流与沟通方式。没有群众观念是党性不纯的表现，没有公民意识则是法律意识不强的表现。第三，必须把领导干部守法和领导机关守法统一起来。领导干部守法是“律一点”，领导机关守法是“律一片”。为了实现整个领导机关守法，必须推行政务公开、办事公正、执法公平的工作原则，必须让每一工作人员切实履行推进领导机关守法所应尽的责任。 

  强化法律意识的机制环节

  强化领导干部法律意识的机制环节，围绕一个“法”字，应在考核机制、工作程序和监督机制上下功夫。 

  完善上岗的法定考核机制。要使领导干部在领导活动中贯彻法治精神，首先应对领导干部上岗进行“法治考核”，即通过法定的考核机制遴选领导干部。这一考核机制从两个方面强化了领导干部的法律意识：一是通过法律知识的考核测试，使上岗者具备与领导工作相适应的法律知识，为严格地执法、守法奠定知识和理论的基础。二是通过这种法定的考核机制，以运行机制的内生力量强化领导干部用法、执法、守法的自觉性和严肃性，从制度层面强化领导干部的法律意识。在领导干部上岗的法定考核机制中，应着重坚持学习上岗制度、干部选用制度和竞争上岗制度。用考核机制直接限制不法者、无能者、平庸者，为优秀人才上岗开启绿灯，杜绝用人中的不正之风。通过这种法定的考核制度安排，使上岗领导干部首先接受“法治精神”的洗礼，有助于在思想上确立和固化“依法办事”的自觉意识。

  明确办事的法定工作程序。在领导干部履职过程中，法定的工作程序是以制度化方式确定的责任环节和工作流程，依法办事首先要求按照法定的工作程序办事。法定的工作程序是保证领导活动合法性和有序性的必要前提，是保证领导干部科学决策和有效实施的制度依据。在实践中，应注重制定和完善配套的相关程序，如履职公开程序（政务、事务、服务公开等）、资源转让程序（如经营权和广告位的出让）、部门会商程序、民主协商程序、事项决策程序等。这些法定工作程序的制定和实行，既务实地推进了党政工作的法治化，又有力地强化了领导干部的法律意识。

  加强行政的法定监督机制。缺乏监督的权力容易产生失误和腐败。领导干部在行使权力时既要遵循法定的程序，又必须接受制约与监督。领导干部在行政过程中如果没有法定的监督机制约束，就可能影响领导活动的合法性和规范性，就可能形成权力的失控和滥用。完善领导干部行政的法定监督机制，是强化领导干部法律意识重要环节。为此，必须把党的机关的监督、立法机关的监督、行政机关的监督、民主党派的监督、社会组织的监督、新闻舆论的监督和社会各界的监督结合起来，形成一个有机的、互补的、完备的、有效的监督机制。要将执法检查和信息反馈结合起来，及时纠正滥用职权的现象；要将外部监督和内部监督结合起来，防止“堡垒从内部攻破”；要将事前监督和事后监督结合起来，力求“防患于未然”；要将上对下的监督和下对上的监督结合下来，保证领导干部群体依法办事。

  《易经》曰：“精义入神，以致用也”；“穷神知化，德之盛也”[孙振声：《易经今译·易辞下传》，海南人民出版社1988年版，第383页。]从认识、实践和机制三个环节强化领导干部的法律意识，有助于提高依法治国的领导水平，加强以法律己的理论自觉和实践效果，在推进法治国家建设的历史进程中造就依法律、有作为的领导群体。