抑制地方债：预算管理仅仅是开始
[发布时间：2014-11-04 09:07:18 点击率：]

  《办法》的出台表明地方存量债的处理步伐有望加快。如能有效贯彻落实，将有助于抑制目前地方债的“疯长”势头。然而，要从根本上缓解地方政府债务压力，预算管理仅仅是开始。未来除了进行市场机制创新，使地方债务融资多元化之外，更要倚重经济增长模式的转变。

  有望抑制地方债膨胀趋势

  10月2日，国务院办公厅下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，对地方政府如何借、如何用以及如何还债等关键问题做出明确规定。现在财政部又进一步发文，清理存量债务，甄别政府债务。可见，解决地方债这一制约中国改革的顽疾已经迫在眉睫。

  有认为这次要动真格的了，清理存量债务，甄别政府债务，是在为政府债务纳入全口径预算管理做准备，将成为破解地方债顽疾的关键。

  过去几年间，地方债规模飙升的直接原因，就是没有预算管理的严格束缚。这导致地方政府出于政绩冲动，盲目大肆举债。现在将地方政府债务纳入预算管理清理甄别办法，为地方债接下来全面纳入预算管理铺平了道路。果真能够严格贯彻的话，地方债的恣意膨胀趋势有望得到抑制。

  PPP效用有限勿过度依赖

  《办法》中提出的“大力推广PPP”是一大亮点。这是在用市场化的办法，让地方政府债务融资更多地呈现多元化趋势。既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又可减轻政府公共财政举债压力。

  也有认为，虽然运用PPP的机制创新，可以适当降低地方政府债务规模，化解地方政府债务风险，但这并不是解决地方政府债务压力、解决融资难题的灵丹妙药。过度依赖PPP背后暗藏风险。

  从国际经验看，PPP模式有一整套完整的管理框架体系，目前相关的立法、指南、机构、机制和制度等都还没有建立。其次，在PPP项目中，政府必须对企业所提供的产品、服务、项目财务和项目对环境影响等进行定期的随机监管，不仅工作量大，还需要具备专业知识。这对政府的监管能力是一大挑战。

  不少地方政府把PPP模式简单理解为一种融资手段，或者过分夸大了融资功能。这样下去，可能会变成另一种形式的地方融资平台公司。此外，在对PPP项目进行监督管理的过程中，要防止一哄而上、没有条件的项目也盲目采用PPP模式，同时要让更多公众参与对PPP项目的监督。

  治本之策是结构转型

  在清理甄别工作完成之后，未来纳入预算管理的地方债，有必要在制度配套上进行细化。比如，考核问责机制、地方政府信用评级等制度建设都需要进一步完善。唯有如此，防范和化解债务压力才能真正落到实处。

  在摸清地方债的基础上，还要进一步理顺中央与地方关系。如果不能有效界定和处理好中央与地方的事权划分，使地方政府事权与财权相匹配，健全地方财政体系，地方政府债务就难以得到根本解决。

  除了地方债制度本身，经济结构转型才是根治地方债的治本之计。地方债务近几年来增势凶猛，根本原因在于经济增长模式未变，地方政府投资占据了GDP的大头，“铁公基”、钢铁石化、房地产等稳增长项目，始终是一些地方政府的心头肉。旧的经济增长方式不调整，地方债问题就不可能彻底化解。