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□张艳玲
因专营专卖而在中国占据特殊地位的烟草行业一直备受社会关注。8月28日，烟草专卖局在其官方网站公布了新“三定”方案。该“三定方案”，尽管未能触动烟草专卖局“政企合一、垄断经营”的体制，但该局却被赋予“组织实施烟草行业体制改革”职能。
根据这份名为《国家烟草专卖局主要职责内设机构和人员编制规定》（下称“三定”方案）的文件，烟草专卖局将“取消已由国务院公布取消的行政审批事项”，取消“原有组织烟草行业储运、组建跨地区的企业集团、管理直属院校”职责。
上述“三定”方案在列举烟草专卖局十项主要职能时，专门列出一条，明确规定：“按照政企分开的原则，稳步推进烟草行业改革”。这显示，中国决策者将会在“政企分开”的前提下推进烟草行业改革。
烟草行业因其垂直管理、专营专卖的体制，一直享有高额垄断利润。据了解，烟草专卖局党组书记、局长姜成康兼任国家烟草总公司总经理。烟草专卖局和国家烟草总公司是“两套班子、一套人马”，这在中国当前相当罕见。
近年来，烟草行业违规生产经营，内部管理混乱，以权谋私的案例时有发生。虽然经济学者和社会公众对此体制多有批评，但该“三定”方案依然规定，烟草专卖局“对全国烟草行业实行统一领导、垂直管理、专卖专营”。
经济学家沈明高认为，从理论上讲，烟草专卖局作为行政机关，更注重宏观管理，应是规则的制定者；而作为国有企业的中国烟草总公司，则更注重经营，是规则的执行者。
沈明高认为，烟草专卖局新“三定”方案，依然保持了烟草行业政企合一的体制，这使其在制定规则和执行规则时相互冲突。因此，烟草专卖局制定政策时，会更加侧重烟草公司和行业的利益，难以实现对烟草企业的监督管理。
同时，这种体制也不利于中国整个烟草控制的进程。中国是世界《烟草控制框架公约》的缔约国，但中国在控制烟草的使用和销售上，与先进国家差距明显。此“三定方案”还规定，烟草专卖局“履行《烟草控制框架公约》规定，加强烟草制品减害降焦工作”。在中国烟草业“政企合一”的体制下，“履约”将相当困难。
按照此次“三定”方案，国家烟草专卖局由发改委主管变为工业和信息化部管理的国家局。这已经是烟草专卖局第二次换“婆婆”。在2003年，国家烟草专卖局曾由当时国家经贸委转归发改委主管。
新“三定”方案还规定，烟草专卖局内设办公室、发展规划司、专卖监督管理司、经济运行司、政策法规与体制改革司、财务管理与监督司、科技司和人事司等8个副司局级内设机构。该局的机关事业编制为220名。其中局长一名、副局长4名，正副司长29名。
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